Tema:
Juicio: HERNANDARIAS TRANSPORTE Y TURISMO S.A. CONTRA RESOLUCIÓN N° 50 I.M., DE FECHA 26 DE MARZO DE 1995, DICTADA POR EL INTENDENTE DE HERNANDARIAS, Y LA ORDENANZA N° 53/94, DICTADA POR LA JUNTA MUNICIPAL DE LA CIUDAD DE HERNANDARIAS.
ACUERDO Y SENTENCIA Nº 64/00
En la Ciudad de Nuestra Señora de la Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los veinte seis días del mes de Abril del año dos mil, estando presentes los Excmos. Señores Miembros del Tribunal de Cuentas, Primera sala, Profesor Doctor Sindulfo Blanco, Abogado Vicente José Cárdenas Ibarrola y Abogado Alberto Sebastián Grassi Fernández, en su Sala de Audiencias y Público Despacho y bajo la Presidencia del Primero de los Nombrados, por ante mi el Secretario Autorizante, se trajo a acuerdo el expediente con la portada que se expresa más arriba a objeto de resolver el juicio contencioso administrativo deducido por la firma “HERNANDARIAS TRANSPORTE Y TURISMO S.A., CONTRA RESOLUCIÓN N° 50 I.M., DE FECHA 26 DE MARZO DE 1995, DICTADA POR EL INTENDENTE DE HERNANDARIAS y LA ORDENANZA N° 53/94, DICTADA POR LA JUNTA MUNICIPAL DE LA CIUDAD DE HERNANDARIAS”.
Previo el estudio de los antecedentes del caso, el Tribunal resolvió plantear y votar la siguiente:
Esta ajustado a derecho el acto administrativo recurrido?
Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación y dio el siguiente resultado: ABOGADO VICENTE JOSÉ CÁRDENAS IBARROLA, PROFESOR DOCTOR SINDULFO BLANCO Y ABOGADO ALBERTO SEBASTIÁN GRASSI FERNÁNDEZ.-
Y, EL MIEMBRO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, PRIMERA SALA, ABOGADO VICENTE JOSÉ CÁRDENAS IBARROLA, DIJO: Que, en fecha 17 de abril de 1995, (fs. 38/41 vlto. de autos), se presentan ante este Tribunal de Cuentas, Primera Sala, los Abogados Oscar Weisenee H. y Luis Enrique Molinas, en representación de la firma Hernandarias Transporte y Turismo S.A., a presentar demanda contencioso administrativo contra Resolución Municipal y Ordenanza Municipal, dictadas por la intendencia Municipal y junta Municipal de la Ciudad de Hernandarias respectivamente. Funda la demanda, en los siguientes términos: Que en tiempo hábil y debida forma, cumpliendo expresas instrucciones de nuestro mandante venimos a promover Recurso Contencioso Administrativo contra: a) La Resolución N° 50 I.M. del 26.III.95, dictada por el intendente de Hernandarias, y b) La Ordenanza No 53/94 dictada por la Junta Municipal de la dudad de Hernandarias cuyas copas se acompañan; fundando en las consideraciones de hecho y de derecho que a continuación se exponen: La Municipalidad de Hernandarias, tiene su domicilio en la Avenida César Gianotti y L. Domingo Robledo, de dicha Ciudad. HECHOS: Directivos de nuestra representada, han tomado conocimiento extra oficial el día 11 de los ctes., del contenido de la citada Resolución de la Intendencia, debido a que hasta la fecha no ha sido notificada de la misma. En esa situación se apersonó a la Municipalidad donde retiro una fotocopia de la ORDENANZA N° 53/94 dictada por Junta Municipal de la Ciudad de Hernandarias, que también es cuestionada por esta acción. Este recurso, se promueve después de haber recurrido a la Instancia administrativa y al no tener respuesta en la misma se tuvo que promover la acción de AMPARO DE PRONTO DESPACHO, por nuestra representada a Municipalidad de Hernandarias. NOTA DE LA MUNICIPALIDAD DE HERNANDARIAS:
En efecto, la Empresa a la cual representamos, recibió el 21.XII.94, la nota de fecha 19 DE DICIEMBRE DE 1994, firmada por el Jefe del Departamento de Hacienda de la. citada. Municipalidad, en la misma se le comunica. nuevas escalas de Impuestos establecidas en Ordenanzas de la Junta Municipal N° 53 y 134; en los siguientes conceptos: Arrendamiento de oficina G. 150.000. Derecho de salida de ómnibus G. 531.000. Derecho de salida de ómnibus a la Colonia G. 270.000. Usufructo de Línea G. 240.300. Suministro de energía G. 30.000. Recolección de Basura G. 16.000. Perforación de Pasajes G. 2.362.500. Sellos y Estampillas G. 1.000. TOTAL A SER ABONADO MENSUALMENTE A LA MUNICIPALIDAD Gs. 3.600.800. RECURSO EN SEDE ADMINISTRATIVA: En fecha 27 DE DICIEMBRE DE 1994, por expediente con Registro de Mesa de Entrada No 4.283, cuya copia se adjunta y pedimos se haga formar parte de esta demanda, se ha presentado ante la Municipalidad un Recurso de Aclaratoria, Reposición o Revocatoria, contra la. Disposición Municipal que consta en la Nota del 19.XII.94. Conforme se expresa en la nota, las cifras consignadas son ilegales y arbitrarias y contra ellas manifestamos nuestra desaprobación porque excedían cualquier calculo legal y además se había realizado unilateralmente.
También, en ella se ha solicitado a la Municipalidad hoy demandada la expedición de copias de las Ordenanzas que establecen las nuevas escalas, sin que dicho pedido sea atendido hasta la fecha de promoción de esta demanda. FALTA DE RESOLUCIÓN - AMPARO DE PRONTO DESPACHO. Como la precedentemente atada nota no tuvo respuesta, en fecha 21 de marzo de 1995, se ha promovido la citada acción de amparo, pidiendo pronto despacho, a la cual la demandada se allanó. Se adjunta copia de S.D. No 6 de fecha 30 de Marzo de 1995, dictada por el Juez de Primera Instancia en lo Criminal del 2° Turno de la Circunscripción Judicial del Alto Paraná; que dispuse EMPLAZAR a la Municipalidad de Hernandarias, para que en el perentorio plazo de 10 días, resuelva el Expte. No 4283/94. RESOLUCIÓN DE LA INTENDENCIA: Como respuesta a la nota presentada en sede administrativa, el Intendente de la ciudad de Hernandarias ha dictado la Res. No 50 I.M. de fecha 26 de marzo de 1995,por la cual se resuelve “RECHA7AR POR IMPROCEDENTE el recurso interpuesto por la Empresa Trans. - Tur S.A. en fecha 27 de diciembre de 1994”. En razón de que la nota recurrida y la Res. de la Intendencia se fundan en la Ordenanza N° 53 del 6 - DICIEMBRE-94, ésta es también objeto de la presente acción.
Los actos administrativos recurridos por esta acción son: a) LA RESOLUCIÓN No 50 I.M. del 26.III.95 dictada por el Intendente de Hernandarias por la cual se resuelve: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE EL RECURSO INTERPUESTO POR LA EMPRESA TRANS-TUR S.A. en fecha 27 de diciembre de 1994. b) LA ORDENANZA N° 53/94 dictada por Junta Municipal de la Ciudad de Hernandarias “POR LA CUAL SE ESTABLECE NUEVA ESCALA DE IMPUESTO PARA LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE PUBLICO DE PASAJEROS QUE OPERAN EN NUESTRO MUNICIPIO Y POR LA QUE SE ACTUALIZA EL CANON DE ARRENDAMIENTO DE SALONES DESTINADOS PARA OFICINAS DE EMPRESAS DE TRANSPORTE PUBLICO DE PASAJEROS DENTRO DE LA TERMINAL DE ÓMNIBUS”. Nuestra parte, no objeta, las sumas establecidas en concepto de: ARRENDAMIENTO DE OFICINA, SUMINISTRO DE ENERGÍA, RECOLECCIÓN DE BASURA, porque entiende que el primero y el segundo se rigen por el Derecho Civil, pudiendo la Municipalidad, como sujeto de derecho establecer el monto, al estar facultada por el art. 128 de la ley 620/76; el tercer concepto, constituye una tasa, también prevista en la ley DERECHO DE SALIDA DE ÓMNIBUS, DERECHO DE SALIDA DE ÓMNIBUS A LA COLONIA Y DERECHO DE LÍNEA: Ahora bien, si cuestionamos los rubros DERECHO DE SALIDA. DE ÓMNIBUS, DERECHO DE SALIDA DE ÓMNIBUS A LA COLONIA, DERECHO DE LÍNEA Y PERFORACIÓN DE PASAJES. Los tren primeros, los cuestionamos por ser arbitrarios, contrarios a la Constitución Nacional ilegítimos puesto que el cobro en dichos conceptos no se encuentra previsto en ninguna Ley. En efecto, la ley 620/76 NO ESTABLECE como Tributo, los pretendidos impuestos de DERECHO DE SALIDA DE ÓMNIBUS, DERECHO DE SALIDA DE ÓMNIBUS A LA COLONIA, DERECHO DE LÍNEA (la ley 881/81 tampoco nada dispone sobre ellos); si estos no tienen respaldo legal, no pueden existir, su cobro constituye la aprobación indebida de bienes de terceros y al NO TENER SUSTENTO LEGAL se debe declarar su nulidad e inaplicabilidad.
La Municipalidad no puede arbitrariamente CREAR TRIBUTOS ya sean IMPUESTOS TASAS O CONTRIBUCIONES, NI FIJAR FL MONTO IMPONIBLE, pues bien establece el principio constitucional del art. 179 que reza: “DE LA CREACIÓN DE TRIBUTOS. Todo Tributo, cualquiera sea su naturaleza o denominación, será establecido exclusivamente por la ley...”. Los actos Administrativos que CREARON ESTOS TRIBUTOS (Derecho de salida de ómnibus. Derecho de salida de ómnibus a la Colonia y Derecho de línea), CARECEN DE VALIDEZ por no tener sustento legal válido, y también por aplicación de lo dispuesto en el art. 137° de la Constitución Nacional y creemos que, corresponde a este Tribunal declarar la NULIDAD DE ESOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. La referida norma que estatuye LA SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN, reza: “La ley suprema de la República es la Constitución.
Esta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, LAS DICTADAS POR EL CONGRESO Y OTRAS disposiciones jurídicas DE INFERIOR JERARQUÍA, sancionadas en consecuencia, integran el derecho positivo nacional. EN EL ORDEN DE PRELACIÓN ENUNCIADO. Quienquiera que intente cambiar dicho orden, al margen de los procedimientos previstos en esta Constitución incurrirá en los delitos que se tipificarán y penarán en la ley. Esta Constitución no perderá su vigencia ni dejara de observarse por actos de fuerza, o fuera derogada por cualquier otro medio distinto del que ella dispone. CARECEN DE VALIDEZ TODAS LAS DISPOSICIONES O ACTOS DE AUTORIDAD OPUESTAS A LO ESTABLECIDO ESTA CONSTITUCIÓN”. PERFORACIÓN DE PASAJES (IMPUESTO AL TRANSPORTE COLECTIVO DE PASAJEROS). En lo que guarda relación a la PERFORACIÓN DE PASAJES, entendemos que se refiere “'Impuesto al Transporte colectivo de pasajeros” contemplado en el art. 67 de la ley 620; CUESTIONAMOS LA FORMA DE DETERMINACIÓN adoptada por la Municipalidad de Hernandarias, al fijar arbitraria y unilateralmente la suma que deberá abonar nuestra representada, en Gs. 2.362.500; la tributación de este impuestos no puede fijarse EN UN MONTO ÚNICO MENSUAL puesto que el monto total del impuesto en un mes dependerá de la cantidad de pasajeros que aborden los vehículos de transporte colectivo, en esa localidad.
Sobre esta cuestión, este mismo Tribunal, se ha explayado suficientemente en el Acuerdo y Sentencia N° 102 del 17.Nov.93, cuya copia se acompaña, dictado en los Autos: “EMPRESA DE TRANSPORTE VANGUARDIA S.R.L. Y OTROS c/ ORDENANZA No 4/92 DE LA MUNICIPALIDAD DE LUQUE”; entre otros conceptos de su exordio, que no tiene desperdicios, explico: “...LOS MUNICIPIOS, EN ESTE CASO EN PARTICULAR, EL DE LA CIUDAD DE LUQUE, DEBE AJUSTARSE COMO SUJETO ACTIVO DEL TRIBUTO, AL TEXTO EXPRESO Y CLARO DEL ART. 67 DE LA LEY 620/76. ES DECIR ÚNICAMENTE PUEDE PERCIBIR EL TRIBUTO MEDIANTE EL SELLO O PERFORACIÓN DE LAS BOLETAS NUMERADAS POR LA MISMA. EL PAGO DEL TRIBUTO DEL y/o DEBE SER PREVIO...” Esta forma de tributación que es la establecida por la ley. Los fundamentos esgrimidos por la Intendencia, en la res. 50/95 para rechazar nuestro pedido de fecha 27.XII.94, nos permitimos contestar con algunos párrafos del Considerando del referido Acuerdo y Sentencia dictado por este Tribunal, que expresa: “Que, en primer lugar debe dejarse establecido de modo terminante que la base imponible también es materia reservada a la ley es decir solamente la ley emanada del Parlamento Nacional, promulgada por el Ejecutivo y debidamente publicada, es la que puede fijar dicha base imponible.
Enseña RAMÓN VALDEZ AGOSTA: “...es obvio que la ley no puede tirar los valores siempre cambiantes de los vienes cavados, pero es imprescindible que establezca los elementos necesarios para poder determinar esos valores en la práctica, sin dar facultades discrecionales a los órganos administrativos”. (Pag. 22, Estudios de Derecho Tributario Latinoamericano Montevideo 1992)”. “La omisión de la autoridad municipal, de dar cumplimiento estricto a lo preceptuado en el art. 67 de la Ley en examen, respecto al procedimiento liquidatorio que allí se señala, vicia por si solo al acto administrativo posterior, siendo motivo bastante para revocarlo”. “En ambos casos se han dejado de lado normas TRIBUTARIAS (art. 76 ley 620/76) y sabido es que las normas tributarias son de orden público, de cumplimiento obligatorio que no pueden ser dejados de lado por acuerdo de parte...”. “No estando legislado la cantidad mínima ni máxima, como desde no puede estarlo el Empresario obrará el impuesto mediante la presentación, sello o perforación en cada municipio, según su propia conveniencia, sea diaria, semanal, quincenal o mensualmente”.
La base de determinación del impuesto y otros valores que tome la Municipalidad son simplemente estimativos y no tienen fundamentos legales se destaca además, que la MUNICIPALIDAD NO FACILITA A NUESTRA REPRESENTADA, las Boletas numeradas y perforadas o selladas que permita el pago del citado Impuesto. El arbitrario proceder de la Municipalidad demandada, se evidencia claramente al dictar Ordenanzas que CREAN IMPUESTOS, arrogándose facultades que solo el Poder Legislativo los tiene; FIJAN UNILATERALMENTE EL MONTO DE LOS IMPUESTOS; resulta aún mas arbitrio el hecho de no proveer, ante un pedido efectuado, copias de los actos administrativos donde consten las determinaciones, para la defensa de los derechos de nuestra representada. OFRECIMIENTO: Reiteramos, en esta instancia, el ofrecimiento hecho en sede Administrativa, en el sentido de seguir abonando la cantidad de G. 1.266.500 mensuales, mientras dure el juicio, suma esta que venía, pagando nuestra instituyente en los diferentes conceptos, AUNQUE DISCUTIDA SU LEGITIMIDAD por no ajustarse a la LEY.
En tal sentido, solicitamos de V.E. se sirva disponer la apertura de una cuenta corriente en el Banco Central del Paraguay a nombre del presente juicio y a la orden del Tribunal de Cuentas Primera Sala. MEDIDA CAUTELAR: Por los hechos citados antecedentemente, surge la necesidad de que V.E. DECRETEN LA MEDIDA CAUTELAR en el sentido de suspender los efectos de la RESOLUCIÓN No 50 I.M. del 26.Ill.95, dictada por el intendente de Hernandarias, y de la ORDENANZA N° 53/94 dictada por Junta Municipal de la ciudad de Hernandarias: disponible a la vez la suspensión de cualquier acción judicial tendiente a obtener el cobro compulsivo de la suma injustamente y unilateralmente establecida y reclamada; y para su cumplimiento solicitamos se oficie a la demandada, comunicando la medida. De conformidad a los preceptos establecidos en el art. 692 del Código Procesal Civil. y teniendo en cuenta que se hallan reunidos los presupuestos genéricos de las medidas cautelares contemplados en el art. 693 del mismo cuerpo legal; en nuestro carácter de representante convencional de la referida Empresa, ofrecemos la fianza que nos autoriza el Poder habilitante que se acompaña a este escrito, por los daños y perjuicios que pudieran ocasionar la medida cautelar solicitada, en caso de haberlo hecho sin derecho. RESERVA DE DERECHOS: Al no haber tenido respuesta nuestra solicitud de copias de los actos administrativos impugnados, hecho que imposibilita el total conocimiento de la cuestión, nos reservamos el derecho de ampliar o modificar los términos de esta demanda, antes de ser tratada la litis. DERECHO: SE FUNDA este recurso Contencioso-Administrativo, en los arts. 2 y 3 de la Ley 1462/35, sus antecedentes y modificaciones; en el Art. 67 y concordantes de la Ley 620/76; en las disposiciones de la ley 881/81; en los Artículos 137 y 179 de la Constitución Nacional; en la Doctrina, y la Jurisprudencia de nuestros Tribunales, que son aplicables a la materia.
Termina solicitando, que previo los tramite de estilo, el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, dicte Sentencia, haciendo lugar a la presente demanda contencioso administrativo, con costas.
Que, en fecha 19 de Abril de 1995, (fs. 49/50, de autos), se presenta ante este Tribunal de Cuentas, Primero Sala, los Abogados Oscar Weisensee H. y Luis Enrique Molinas, en representación de la firma Hernandarias Transporte y Turismo S.A., a presentar escrito de ampliación de la demanda contencioso administrativo iniciada contra Resolución Municipal y Ordenanza Municipal, dictadas por la Intendencia Municipal y Junta Municipal de la Ciudad de Hernandarias respectivamente. Funda la ampliación de la demanda en los siguientes términos: Que, conforme a lo dispuesto en el art. 217 del Código Procesal Civil. venimos por el presente escrito a ampliar la demanda contencioso administrativa promovida, por estos autos, en los términos siguientes: Que, la presente ampliación de demanda consiste en solicitar también la declaración de nulidad y revocación de la RESOLUCIÓN No 63 DEL 12 DE ABRIL DE 1995, dictada por el INTENDENTE MUNICIPAL DE HERNANDARIAS, que fuera notificada a nuestra mandante en fecha 17-ABRIL-95, conforme consta en la Nota cuya copia se acompaña y contra la cual interponernos recurro contencioso administrativo, con los mismos fundamentos del escrito inicial y los que se expresan a continuación.
Por la RESOLUCIÓN No 63/95 se dispone; 1) DECLARAR EN MORA a nuestra representada por no haber abonado en tiempo tasas, contribuciones y/o impuestos por USUFRUCTO DE LÍNEAS Y OTROS, especificado en el certificado de deuda, cuya copa también se acompaña, y cuyo monto asciende a la suma de G. 14.935.296., y 2) EMPLAZAR a nuestra conferente para que en el plazo de (CINCO) días abone la referida suma, bajo apercibimiento de procederse al cobro compulsivo por la vía judicial. Vuestras Excelencias podrán notar que esta Resolución es una simple forma de coaccionar a nuestra representada para que abone las sumas consignadas en el certificado de deuda, que no tiene ninguna validez y debe ser revocada por haberse unilateralmente los rubros reclamados, y cuya forma de determinación precisamente en la que originó este expediente. El propio Asesor Jurídico de la entidad demandada, al opinar sobre el impuesto al boleto, aconseja a la Municipalidad que la forma correcta sería aplicar el porcentaje del 3% previsto en la Ley sobre la cantidad de boletas perforadas y selladas al decir en su DICTAMEN y DEL 17-ENERO-95, cuya copia se acompaña, cuanto sigue: “QUE, SERIA INTERESANTE QUE LA INSTITUCIÓN COMUNAL, REALICE EL CALCULO DEL IMPUESTO EN CUESTIÓN, DE LA SIGUIENTE FORMA: UNA VEZ DETERMINADO EL COSTO DEL PASAJE, Y LA CANTIDAD DE BOLETAS, PERFORADAS Y SELLADAS, SE SUMA A ESTAS EL 3% POR CIENTO DE LA TARIFA CORRESPONDIENTE AL IMPUESTO AL BOLETO, PARA APLICARLA CONFORME A DERECHO” (SIC).
Aunque dicho dictamen no tenga concordancia entre lo que analiza y termina por aconsejar, graciosamente en sus párrafos aplica una de las formas legales de establecer de pago del impuesto previsto en la Ley 620. La única opinión rescatable del aludido dictamen, y que se ajusta, a lo legal, es dejado de lado demandada y termina por elaborar un certificado de deuda, amparado en una resolución cuya nulidad debe ser declarada por este Excelentísimo Tribunal al ejercer su función de organismo jurisdiccional revisor de actos y hechos administrativos que no se ajustan a derecho. Nuevamente dejamos aclarado que la Empresa HERNANDARIAS TRANSPORTE Y TURISMO S.A. no se niega a pagar el impuesto al boleto establecido en la Ley 620, PERO SI EXIGE QUE EL MONTO SEA ABONADO CONFORME DETERMINA LA LEY.
El certificado de deuda remitido por la Municipalidad incluso ha contemplado nuevos rubros consistentes en “HONORARIOS y OTROS GASTOS” según se puede ver, surgiendo la interrogante de cual será la disposición legal en la que este prevista esos rubros que pretende percibir la demandada. REITERAR PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR: La empresa que representamos injusta e innecesariamente puede ser demandada judicialmente por la. Municipalidad de Hernandarias, por lo que nos permitimos reiterar a Vuestras Excelencias el pedido de que se DICTE LA PROHIBICIÓN DE INNOVAR SUSPENDIENDO LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS IMPUGNADOS, especialmente la RESOLUCIÓN No 63/95, y que sea comunicada en la brevedad posible a la demandada, a fin de que se abstenga de iniciar cualquier acción tendientes a percibir en forma compulsiva las sumas reclamada. Creemos en estricta justicia que la medida cautelar debe ser dictada, considerando el proceder de la adversa y teniendo en cuenta que nuestra parte ha arrimado al proceso los elementos necesarios para ello. La urgencia del caso y la verosimilitud del derecho invocado también respaldan dicho pedido, incluso existiendo antecedentes de MEDIDAS CAUTELARES DECRETADAS POR ESTE TRIBUNAL, SIN ESTAR AGREGADOS LOS ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS, como lo es el A.I. del 20-VII-91 dictada en los autos “INGELCO SRL. c/ RES. No 154/91 del 10.VII.91 de la ANDE”; medida ésta que fue confirmada por A.I. No 41 del 23-III-93 de la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA desestimando los recursos de apelación y nulidad interpuestos en su contra.
Termina solicitando, que previo los tramites de estilo, el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, dicte Sentencia, haciendo lugar a la presente demanda contencioso administrativo, con costas.-
Que, en fecha 17 de Agosto de 1995, (fs. 109/113, de autos), se presenta ante este Tribunal de Cuentas, Primera Sala, el Abogado Nicolás M. Russo Galeano, a contestar la presente demanda contencioso administrativa en representación de la Municipalidad de Hernandarias. Funda la contestación en los siguientes términos: Que por instrucciones recibidas de las autoridades municipales, vengo a contestar la demanda promovida por la Empresa Hernandarias Transporte y Turismo SA. y al mismo tiempo a deducir la “EXCEPCION DE FALTA DE ACCIÓN” en relación a la ORDENANZA No 53/94 J.M. de Hernandarias, conforme a la siguiente relación de hechos y derechos que paso a fundamentar: I) Excepción de Falta de Acción”: En virtud del Artículo 224° inc. “c”, del Código Procesal Civil, interpongo la excepción mencionada en relación específica a la demanda promovida en contra de la ORDENANZA No 53/94 J.M., y por la “CUAL SE ESTABLECE NUEVA ESCALA DE IMPUESTOS PARA LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE PUBLICO DE PASAJEROS QUE OPERAN EN HERNANDARIAS, Y POR LA QUE SE ACTUALIZA EL CANON DE ARRENDAMIENTO DE SALONES DESTINADOS PARA OFICINAS DE EMPRESAS DE TRANSPORTE PUBLICO DE PASAJEROS DENTRO DE LA TERMINAL DE ÓMNIBUS”, y cuya copia esta agregada a fojas 22 de estos autos. Esta Ordenanza fue “promulgada en fecha 06 de diciembre de 1994” (ver fs. 25), por parte del Señor Intendente Municipal Don Arsenio Mallorquín Cardozo por ante el Secretario General Don Evelio Fernández. Que según el art. 54° de la ley 1294/87, Orgánica Municipal, “..LAS ORDENANZAS TENDRÁN FUERZAS OBLIGATORIA DESDE EL DIA SIGUIENTE A SU PUBLICACIÓN EN DOS DIARIOS LOCALES DONDE LOS HUBIERE, A FALTA DE ELLOS, DESPUÉS DE LA EXPOSICIÓN DE SU TEXTO DURANTE CINCO DÍAS, POR LO MENOS EN SITIOS PÚBLICOS DEL MUNICIPIO O MEDIANTE LA DIFUSIÓN POR OTROS MEDIOS IDÓNEOS EN EL MISMO PLAZO...” Solamente pueden ser modificadas de conformidad a las disposiciones de la ley 1294/87, conforme al Articulo 57° de la precitada ley. Consecuentemente, las lesiones de carácter administrativo, cuando las Municipalidades procedan en virtud de sus facultades regladas, serán ejercidas por la vía contencioso administrativa. LA ACCIÓN O RECURSO SE DEDUCIRÁ ANTE EL TRIBUNAL DE CUENTAS DENTRO DEL PLAZO PERENTORIO DE CINCO DÍAS, de conformidad a las disposiciones taxativas del artículo 4° de la Ley 1462/35. Sin embargo, observamos que en esta demanda la parle actora se pretende después de casi un (1) año a interponer el recurso contencioso - administrativo, intentado utilizar como una suerte de “enlace vinculante” a la Nota de fecha 19 de Diciembre de 1994, e igualmente utilizar como excusa al recurso jerárquico interpuesto en fecha 27 de diciembre de 1994 y que fuera rechazado posteriormente por la Resolución N° 50 de fecha 26 de marzo de 1995 (sic).-
Desde el momento en que no se interpuso ninguna acción administrativa de carácter judicial en contra de la Ordenanza 53/94, J.M., la misma a la fecha se encuentra en plena vigencia y la parte actora no tiene acción para pedir su impugnación porque sencillamente “es extemporánea”, y el Tribunal de Cuentas debe declarado así porque se ajusta a derecho. Al analizar la nota obrante a fs. 8/9 de éstos autos, se advierte claramente que la misma no cuestiona la ordenanza, sino específicamente la Nota de fecha 19 de diciembre de 1994. No obstante, tampoco la empresa demandante ha interpuesto los recursos pertinentes en contra de la Ordenanza 53/94 J.M., dentro del plazo establecido por el Articulo 4° de la ley 1462 que transcripto dice lo siguiente: “...EL RECURSO DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SE INTERPONDRÁ EN EL TERMINO DE CINCO DÍAS...”. Por lo cual, solicito haga lugar a la excepción deducida imponiendo las costas a la parte actora en caso de oposición.- II) Contestación de la demanda; En primer lugar, “NIEGO”, todos y cada uno de los hechos que fundamentan la demanda que no los reconozca expresamente en el presente escoto de responde.-
La resolución N° 50/IM. de fecha 26 de Marzo de 1995, no tiene ningún reparo en cuanto se relaciona al recurso jerárquico de ACLARATORIA, REPOSICIÓN Y REVOCATORIA, interpuesto por la parte accionante ante la Intendencia. Municipal, y que fuera rechazado en su oportunidad, en razón de que, la nota de fecha 19 de diciembre de 1994, suscrita por el DIRECTOR DE HACIENDA Ricardo Samudio Sosa es una simple comunicación de las nuevas escalas que regirían a partir de la vigencia de la Ordenanza 53/94 J.M; esta nota no constituye ninguna resolución de la Intendencia Municipal, para que se admita un recurso de aclaratoria, reposición, y revocación, pues, esa acción jerárquica administrativa se restringe específicamente “...en contra de las propias resoluciones del Intendente Municipal y de apelación de las resoluciones dictadas por el Juzgado de Faltas Municipales...” (leer el texto del inciso “h” del art. 6° de la ley 1294/87, Ordenanza Municipal).-
Por el cual, existe el primer “impasse” para que el recurso interpuesto prospere como tal en razón de que, la Intendencia Municipal no dictó en ese momento ninguna resolución que pueda ser atacada por la vía jerárquica habilitada por el art. 6° inc. “h” de la ley Orgánica Municipal en forma correcta ha rechazado el recurso interpuesto, y por lo tanto la Resolución N° 50/I.M. de fecha. 26 de marzo de 1995, en ese sentido esta plenamente ajustada a derecho. En cuanto al fondo de la cuestión planteada por la Empresa de Transporte Público TRANS-TUR S.A. nos vemos en la obligación de rememorar los términos del Dictamen N° 75 de fecha 17 de enero de 1995, de la asesoría jurídica de la Municipalidad de Hernandarias, por más que le parezca graciosa a los colegas que “quieren pescar revuelto”, para lucrar en beneficio de sus bolsillos y en detrimento de la comunidad Hernandariense.
En ese sentido, volvemos a reiterar que: “...LA EMPRESA TRANS-TUR S.A- EN EL RECURSO INTERPUESTO, NO FUNDAMENTA, NI ESPECIFICA CUAL ES LA FALLA EN EL CALCULO LEGAL O LA LIQUIDACIÓN QUE APARECE EN EL ORDENANZA N° 53/94, LA EMPRESA RECURRENTE NO ADJUNTO A SU ESCRITO, EL MONTO Y LA CANTIDAD. (MONTO IMPONIBLE), DE LAS BOLETAS EXPEDIDAS Y PERFORADAS POR LA MUNICIPALIDAD DE HERNANDARIAS A FAVOR DE LA EMPRESA DEMANDANTE, QUE JUSTIFIQUEN UNA REBAJA DEL IMPUESTO AL TRANSPORTE COLECTIVO DE PASAJEROS ESTABLECIDO EN EL ARTICULO N° 867° DE LA LEY 620°...”.- Además como elemento de prueba fundamental, se ha arrimado a estos autos, una copia del ACUERDO SUSCRIPTO ENTRE LAS EMPRESAS DEL TRANSPORTE PUBLICO DE HERNANDARIAS Y LA MUNICIPALIDAD”, siendo uno de los firmantes de dicho acuerdo voluntario los responsables habilitados de la EMPRESA TRANS-TUR S.A., que hoy aparece con esta descabellada demanda para “no pagar su deuda, a la institución comunal”.- En ese acuerdo, se define la forma de trabajo e inclusive el sistema, de percepción y aplicación del Impuesto al Transporte Público de Pasajeros.-
Es ese documento la empresa accionante, “aceptó claramente las reglas de juego” y al mismo tiempo se viabilizó la posibilidad de aplicar el DERECHO DE SALIDA DE ÓMNIBUS, DERECHO DE SALIDA DE ÓMNIBUS A LA COLONIA Y DERECHO DE LÍNEA.- En ese contexto, se debe tener muy en cuento, que los rubros indicados precedentemente, “no constituyen ningún impuesto o tasa. municipal, como pretenden hacer aparecer en esta demanda”. Estos rubros fueron conflictos realizados y aplicados en base a un acuerdo al que arribaron las Empresas del Transporte Público que operan en la localidad de Hernandarias, y cuya copias se adjunta al expediente como prueba instrumental que desde ya solicito sea. agregada a éste expediente.- Y si en todo caso, debemos tipificar en que categoría se incluyen estos rubros de DERECHO DE SALIDA DE ÓMNIBUS, DERECHO DE SALIDA DE ÓMNIBUS A LA COLONIA Y DERECHO DE LÍNEA, la ley Orgánica Municipal prevé en el articulo 121° la clasificación como “INGRESOS NO TRIBUTARIOS, GENERADOS POR OTRAS FUENTES...Y QUE NO RESPONDEN A LA NATURALEZA DE LOS IMPUESTOS, TASAS O CONTRIBUCIONES...”'. Es decir, por sus características jurídicas, no se consideran tributos, pero que tienen los mismos efectos que estos.- Por lo tanto, la parte actora no puede borrar con el codo lo que suscribió con le puño. Nadie le puso una pistola en al cabeza para que firme el documento de compromiso con la Municipalidad de Hernandarias. Por lo cual, la interposición de recurso contencioso-administrativo, una vez mas, debe ser rechazado por su absoluta improcedencia.-
En cuanto a la FIJACIÓN DE UN MONTO ÚNICO MENSUAL por la perforación de pasajes, vuelvo a reiterar, para que el Excmo. Tribunal tenga en cuenta, que la empresa accionante, no arrimo al expediente ninguna, prueba especifica, concreta, directa y taxativa, por el cual, se imponga rebajar, cambiar, o aumentar los montos aparecidos en la Ordenanzas 53/94 J.M, más aún, con el agravante de que esa disposición municipal ya no puede ser objeto de revisión por haber expirado el plazo dispuesto por el art. 4 de la ley 1462. Si eso se produce, se estaría violando el principio constitucional de la “AUTONOMIA MUNICIPAL”, debidamente explicitada en el art. 166° que transcripto dice lo siguiente: “...
LAS MUNICIPALIDADES SON LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO LOCAL CON PERSONERÍA JURÍDICA QUE, DENTRO DE SU COMPETENCIA, TIENEN AUTONOMÍA POLÍTICA, ADMINISTRATIVA, Y NORMATIVA, ASÍ COMO AUTARQUÍA EN AL RECAUDACIÓN E INVERSIÓN DE SUS RECURSOS...”; éste articulo concuerda directamente con el art. 168° de la misma carta magna que refiere lo siguiente: “...SERÁN ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES, EN SU JURISDICCIÓN TERRITORIAL Y CON ARREGLO A LA LEY... inc. 6°) ...EL DICTADO DE ORDENANZAS, REGLAMENTOS Y RESOLUCIONES... inc.8°) ..LA REGLAMENTACIÓN Y FISCALIZACIÓN DEL TRANSITO, EL TRANSPORTE PUBLICO Y LAS DE OTRAS MATERIAS RELATIVAS A LA CIRCULACIÓN DE VEHÍCULOS...”.- En cuanto a la demanda ampliatoria, rechazamos categóricamente la misma, por se infundada y extemporánea a la vez. Resulta que ahora, la parte actora “se olvidó” completamente del art. 60° inc. h) de la ley N° 1294/87, Orgánica Municipal, como paso obligatorio previo para recurrir posteriormente al Tribunal de Cuentas. Esta magistratura revisora de los actos administrativos, en vanas oportunidades ha rechazado demandas por no haber cumplido con este requisito.
Sin embargo horondamente la contraparte se presenta para ampliar la demanda contra la Res. N° 63/95 I.M., sin antes agotar el mecanismo previsto por la ley 1294/87, en su articulo 60° inc. h). La resolución 63/95 I.M., también atacadas por esta demanda, está fundamentada en los Artículos 146° , 147° y concordantes de la Ley Orgánica Municipal. Es mas, se ha promovido la acción judicial vía “JUICIO EJECUTIVO” por parte de la Municipalidad de Ciudad del Este, y existe embargo ejecutivo tratado sobre bienes suficientes de la Empresa por lo cual, sería antijurídico procesalmente hablando, intentar detener ese proceso, más aún cuando el art. 465° del Código Procesal Civil que dice: “...NO PODRÁ INVESTIGARSE LA CAUSA DE LA OBLIGACIÓN EN EL JUICIO EJECUTIVO...”. Por lo cual , solicito se rehace el pedido formulado por la contraparte en el sentido, de ampliar la medida. cautelar dispuesta por éste Excmo. Tribunal de Cuentas.- Sería innecesario abundar en jurisprudencias o fallos tribunalicios que tengan relación al caso, pues, “EL JUEZ CONOCE EL DERECHO Y DEBE APLICARLO”.
Termina solicitando, que previo los tramites de estilo el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, dicte Sentencia, rechazando la presente demanda contencioso administrativo, con costas.
Que, a fs. 127 de autos, consta el A.I. No 609, de fecha 27 de Diciembre de 1995, donde el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, RESUELVE; DECLARAR LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL, para entender en el presente juicio, y existiendo hechos que probar, RECIBIR LA CAUSA A PRUEBAS, por todo el término de Ley.
Que a fs. 132 vlto. de autos, consta el Informe del Actuario de fecha 21 de Marzo de 1996, donde el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, llama AUTOS PARA SENTENCIA.
Y EL MIEMBRO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS PRIMERA SALA, ABOGADO VICENTE JOSÉ CÁRDENAS IBARROLA, PROSIGUIÓ DICIENDO: Que la actora impugna la Resolución No 50 I.M. de fecha 26 de Marzo de 1995 ( fs.20/21 ), dictada por la Intendencia Municipal de la Ciudad de Hernandarias, y parcialmente la Ordenanza No 53/94, por la cual la Junta Municipal de Hernandarias estableció una nueva escala de impuestos para las empresas de transporte público de pasaderos que operan en dicho municipio y el canon que esas empresas debían abonar por el arrendamiento de los salones ocupados en la terminal de ómnibus local. La ordenanza obliga a la empresa HERNANDARIAS TRANSPORTE Y TURISMO S.A. a pagar un total de 3.540.000 Gs. por los siguientes conceptos: arrendamiento de oficina, sellado y estampillas, recolección de basuras, derecho de salida, derecho de salida a la Colonia, usufructo de línea y perforación de pasajes (fs. 22/25). La demandante cuestiona los cuatro últimos rubros y solicita que se establezca que el impuesto colectivo al transporte colectivo de pasajeros sea abonado al adquirir los boletos de la municipalidad, así como que se declare la ilegalidad de los cobros establecidos en concepto de derecho de salida de ómnibus, derecho de salida de ómnibus a la Colonia y derecho de línea (fs. 38/41 y vlto.)
Que en cuanto a la primera cuestión, el art. 67 de la Ley No 620/76 “Que establece el Régimen Tributario para las Municipalidades de la., 2a. y 3a. Categorías” y su modificatoria, la Ley N° 135/91 “Que Modifica y Actualiza Disposiciones de la Ley No 620/76, Que Establece el Régimen Tributario para las Municipalidades de 1ª, 2ª y 5ª Categorías”; ordena que los propietarios de vehículos de transporte terrestre de pasajeros expidan boletas numeradas y selladas o perforadas por la Municipalidad, previo pago de un impuesto del tres por ciento sobre el valor de dichas boletas. Ahora bien, no consta en autos el criterio empleado por la administración para fijar en 2.362.500 Gs. la suma que debía abonar la actora en concepto de “perforación de pasajes”.
Dicho criterio es ignorado hasta por el asesor jurídico de la Municipalidad, quien sólo supone, en su Dictamen No 75, que la Junta Municipal de Hernandarias “habrá dictaminado de acuerdo a los estudios técnicos pertinentes para establecer los montos fijados en la Ordenanza No 53/94 J. M.”, para terminar sugiriendo, de todos modos, la forma en que debería calcularse el impuesto en cuestión (fs. 47/48). Pese a ello, al contestar la demanda invocó un acuerdo entre las empresas del transporte público de Hernandarias y la Municipalidad, también suscrito por la actora, en el que se definiría el sistema de percepción y aplicación del impuesto al transporte público de pasajeros (fs. 110/114). Dicho acuerdo no fue arrimado a este expediente; en efecto, en el mismo sólo obran actas de tres reuniones entre representantes municipales y de empresas del transporte público, en las cuales fueron tratados temas distintos al debatido en autos (fs. 95/101). Por lo demás, el acuerdo invocado no hubiese podido alterar lo dispuesto en el art. 67 de la Ley N° 620/76, que es una norma de orden público.
Que el procedimiento de liquidación previsto en la ley excluye cualquier otro criterio que no sea el de las boletas numeradas y selladas o perforadas, de modo que lo ajustado a derecho en que la empresa de transporte público abone el impuesto cuando los boletos, cuya cantidad debe librarse al juicio del contribuyente, sean numerados y sellados o perforados. Es decir, en el caso de autos, la determinación individual del tributo exige que participen tanto la administración como el contribuyente, lo cual excluye una liquidación unilateral y apriorística a través de una ordenanza.
Que el acto administrativo atacado se tundo en la necesidad de “actualizar” los impuestos según el índice inflacionario registrado por el Banco Central del Paraguay, sin que del mismo se desprenda, cuál fue el monto que sirvió de hace para la actualización ni la periodicidad del pago de los nuevos montos. De todos modos, es evidente que el criterio empleado no fue el prescrito por la ley porque mal hubiese podido la administración prever exactamente la cantidad de boletos que la actora expediría cada mes el pago sería mensual, según el escrito de promoción de !a demanda- para efectuar, a través de una sola ordenanza, la liquidación previa correspondiente. Aún en la hipótesis de que ella hubiese determinado el tributo sobre una base presunta, de acuerdo al artículo 211 in fine de la Ley N° 125/92, que a mi juicio es inaplicable, la liquidación habría requerido la participación del afectado en el correspondiente sumario administrativo. De los autos tampoco se desprende, por lo demás, ningún criterio que haya podido sustentar una liquidación sobre base presunta. La Ordenanza No 53/94 sólo alega la necesidad de actualizar los impuestos.
Que en consecuencia, como la demandante adujo que la Municipalidad no Se facilite las boletas cuyo valor, por lo demás, se ignora- y la demandada no reveló el criterio aplicado para efectuar la liquidación cuestionada, el monto liquidado en concepto de impuesto al transporte colectivo de pasajeros deviene arbitrario, siendo de justicia, y así voto, revocar lo dispuesto al respecto en los actos administrativos impugnados ( Resolución No 50/95 I.M., y Ordenanza N° 53/94 J.M.). Las cuestiones tributarias no pueden estar sujetas a la discrecionalidad de la administración.-
Que también es justo revocar la Ordenanza No 53/94 J.M., en cuanto impone tributos no previstos expresamente en la Ley N° 620/76 ni en su modificatoria. Los derechos de salida, de salida a la Colonia y de usufructo de línea tampoco están incluidos, como alega la parte demandada, entre los ingresos no tribútanos contemplados en el art. 121 de la Ley N° 1.294/87. Aunque la enumeración que hace esta norma no es taxativa, la administración municipal no puede soslayar la ley ni la Constitución de la República mediante el recurso de incluir cualquier “derecho” bajo el rubro “otros ingresos que respondan a la naturaleza de los ingresos no tribútanos”, mis aun considerando que esos ingresos sí están determinados taxativamente en la Ley N° 620/76 bajo el título “De los Otros Recursos”.
Que la parte demandada también sostiene que los derechos de salida de ómnibus, de salida, de ómnibus a la Colonia y de usufructo de línea fueron concebidos, realizados y aplicados en base a un acuerdo al que habrían Arribado las empresas del transporte público que operan en Hernandarias. El convenio invocado no consta en autos -las actas de reunión antes mencionadas no aluden a los “derechos” impugnados. Por lo demás, si existiera sería irrito, pues la Constitución de la República dispone que “todo tributo, cualquiera sea su naturaleza y denominación, será. establecido exclusivamente por la ley”; las leyes N° 1.294/87, N° 620/76 y N° 135/91 no contemplan, reitero, los “derechos” cuestionados. Los acuerdos entre la administración y tos contribuyentes, si los hubiere, deben ceder ante la ley fundamental y las normas de orden público. El administrado no puede convalidar la imposición de tributos no previstos en la ley.
Que finalmente, debemos considerar, y esto se desprende de los antecedentes de autos, el obrar desprolijo e irregular de las partes en la aplicación del articulo 67 de la Ley N° 620/76 -la adora ofreció seguir abonando durante el juicio la suma de 1.260.500 Gs. mensuales que venía pagando en los diferentes conceptos, “aunque discutida su legitimidad por no ajustarse a la ley”, sin que, una vez más, de las constancias de autos pueda inferirse el mecanismo aplicado por la administración demandada para la liquidación del mentado impuesto al boleto. Solo puede presumirse que ese mecanismo fue discrecional, como lo fue d aplicado en la ordenanza recurrida.
Que las costas deben imponerse en el orden causado por tratarse de interpretación de normas jurídicas. ES MI VOTO.
A SU TURNO, LOS MIEMBROS DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, PRIMERA SALA, PROFESOR DOCTOR S1NDULFO BLANCO y ABOGADO ALBERTO SEBASTIÁN GRASSI FERNÁNDEZ, manifiestan que se adineren al voto del Miembro preopinante ABOGADO VICENTE JOSÉ CÁRDENAS IBARROLA, por sus mismos fundamentos.
Con lo que se dio por terminado el acto previa lectura y ratificación del mismo firman los Excmos. Señores Miembros del Tribunal de Cuentas, Primera Sala, por ante mi al Secretario autorizante, quedando acordada la Sentencia que inmediatamente sigue:
Asunción, 26 de Abril del 2000.-
VISTO: Por el mérito que ofrece el Acuerdo y Sentencia, y sus fundamentos.
POR TANTO,
EL TRIBUNAL DE CUENTAS, PRIMERA SALA.
R E S U E L V E :
1) HACER LUGAR a la presente demanda contencioso administrativa promovida por HERNANDARIAS TRANSPORTE Y TURISMO S.A. contra la MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE HERNANDARIAS y, en consecuencia.
2) REVOCAR LA RESOLUCIÓN N° 50/95 J.M. de fecha 26 de Marzo de 1995, dictada por la INTENDENCIA MUNICIPAL DE LA CIUDAD DE HERNANDARIAS, de conformidad a los argumentos esgrimidos en el considerando de la presente Resolución.
3.-) REVOCAR PARCIALMENTE LA ORDENANZA N° 53/94 J.M. de fecha 6 de Diciembre de 1994, dictada por la JUNTA MUNICIPAL DE IA CIUDAD DE HERNANDARIAS y promulga pos la INTENDENCIA MUNICIPAL de la citada ciudad, en lo referente a los rubros de: Derecho de Salida, Derecho de salida a la Colonia, Usufructo de Línea y Perforación de Pasajes, de conformidad a los argumentos esgrimidos en el considerando de la presente Resolución.-
4.-) DEJAR ESTABLECIDO que el Impuesto Colectivo de Pasajeros debe ser abonado por las Empresas al adquirir los boletos de la Municipalidad de la Ciudad de Hernandarias, conforme a los considerandos de esta Resolución.-
5) IMPONER LAS COSTAS en el orden causado.-
6) ANOTAR, registrar, notificar y remitir copia a la Excma. Corte Suprema de Justicia.-
FIRMADO: SINDULFO BLANCO
ALBERTO S. GRASSI.
VICENTE JOSÉ CÁRDENAS
Ante mi: MIGUEL ÁNGEL COLMAN Secretario