Juicio: Acción de Inconstitucionalidad: “Contra las Ordenanzas Nº 22/02 para el ejercicio 2003; Nº 33/03 para el ejercicio 2004; Nº 66/04 para el ejercicio 2005; Nº 91/05 para el ejercicio 2006; Nº 26/06 para el ejercicio 2007; y Nº 26/07 para el ejercicio 2008; todas ellas dictadas por la Municipalidad de Villarrica “Por las que se reglamentan las leyes tributarias Nº 620/76 Y 135/91”. Año: 2008 – Nº 1613.-
ACUERDO Y SENTENCIA Nº 239/11
En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los Veinte y cuatro días del mes de Mayo del año dos mil once, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctor ANTONIO FRETES, Presidente y Doctores GLADYS BAREIRO DE MÓDICA y VÍCTOR MANUEL NÚÑEZ RODRÍGUEZ, Miembros, ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente caratulado: Acción de Inconstitucionalidad: “Contra las Ordenanzas Nº 22/02 para el ejercicio 2003; Nº 33/03 para el ejercicio 2004; Nº 66/04 para el ejercicio 2005; Nº 91/05 para el ejercicio 2006; Nº 26/06 para el ejercicio 2007; y Nº 26/07 para el ejercicio 2008; todas ellas dictadas por la Municipalidad de Villarrica “Por las que se reglamentan las leyes tributarias Nº 620/76 Y 135/91”, a fin de resolver la acción de inconstitucionalidad promovida por el Abogado César A. Figueredo L., bajo patrocinio de los Abogados Raúl Antola y Analía Antola, en nombre y representación de Compañía de Luz y Fuerza S.A. (CLYFSA).-
Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la siguiente:-
CUESTIÓN:
¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida?-
A la cuestión planteada el Doctor FRETES dijo: El Abogado César A. Figueredo L., bajo patrocinio de los Abogados Raúl Antola y Analía Antola, en nombre y representación de Compañía de Luz y Fuerza S.A. (CLYFSA), promueve acción de inconstitucionalidad contra las Ordenanzas Nº 22/02 (numeral 34, apartado 34.1 inc. “c”) para el ejercicio 2003; Nº 33/03 (numeral 34, apartado 34.1 inc. “c”) para el ejercicio 2004; Nº 66/04 (numeral 34, apartado 34.3 inc. “c”) para el ejercicio 2005; Nº 91/05 (numeral 34, apartado 34.3 inc. “c”) para el ejercicio 2006; Nº 26/06 (numeral 34, apartado 34.3 inc. “c”) para el ejercicio 2007; y Nº 26/07 (numeral 34, apartado 34.3 inc. “c”) para el ejercicio 2008; todas ellas dictadas por la Municipalidad de Villarrica por las que se reglamentan las leyes tributarias Nº 620/76 y 135/91.-
1.- Las ordenanzas en cuestión establecen lo siguiente:
“Nº 22/02, Artículo 34: Ocupación precaria de bienes de dominio público (art. 123 Ley 620/76).- Por permiso de ocupación precaria de bienes de dominio público se cobrará el canon que fija conforme a la siguiente escala: 34.1. Arrendamiento de suelo, sub-suelo y espacio aéreo: … c) Por utilización de espacio en la vía pública por extensión de línea para TV cable, servicios telefónicos y eléctricos pagarán un canon mensual por metro lineal… Gs. 60”.-
“Nº 33/03, Artículo 34: Ocupación precaria de bienes de dominio público (art. 123 Ley 620/76).- Por permiso de ocupación precaria de bienes de dominio público se cobrará el canon que fija conforme a la siguiente escala: 34.1. Arrendamiento de suelo, sub-suelo y espacio aéreo: Tarimas, andamios y similares pagarán un canon mensual: a) Por metro cuadrado… Gs.1.500. b) Un adicional por m2 de edificación y por piso de edificación… Gs. 4.000. c) Por uso precario del terreno del dominio público, las distribuidoras de energía eléctrica, cable de TV, telefónicas y otros similares de empresas concesionarias o que realizan este servicio, pagarán por cada columna o poste un canon mensual de… Gs. 1.500”.-
“Nº 66/04, Artículo 34: Ocupación precaria de bienes de dominio público.- 34.3. Arrendamiento de suelo, sub-suelo y espacio aéreo: … c) Usufructo de sitio o espacios públicos se pagará por cada columna… Gs. 1.500”.-
“Nº 91/05, Artículo 34: Ocupación precaria de bienes de dominio público.- 34.3. Arrendamiento de suelo, sub-suelo y espacio aéreo: … c) Usufructo de sitio o espacios públicos se pagará por cada columna… Gs. 1.500”.-
“Nº 26/06, Artículo 34: Ocupación precaria de bienes de dominio público.- 34.3. Arrendamiento de suelo, sub-suelo y espacio aéreo: … c) Por uso precario del terreno de domino público, las distribuidoras de energía eléctrica, cable de TV, telefónicas y otras similares de empresas concesionarias o que realizan este servicio, pagarán por cada columna o poste un canon mensual de Gs. 3.000”.-
“Nº 26/07, Artículo 34: Ocupación precaria de bienes de dominio público.- 34.3. Arrendamiento de suelo, sub-suelo y espacio aéreo: … c) Usufructo de sitio o espacios públicos se pagará por cada columna… Gs. 1.500”.-
2.- El accionante alega que las ordenanzas impugnadas devienen violatorias de los artículos 44 (principio de legalidad tributaria), 45 (de los derechos y garantías no enunciados), 47 (de las garantías de la igualdad), 137 (de la supremacía de la Constitución), 181 (de la igualdad del tributo) y 202 (del deber y atribución del Congreso de legislar sobre materia tributaria) de la Constitución. Además señala que las mismas se contraponen a las previsiones de la Ley Nº 966/64 “De creación de la ANDE” (artículos 5, 6, 7, 68 y concordantes), Ley Nº 1.294/87 “Orgánica Municipal” (artículos 17 y siguientes), Ley Nº 287/55 (artículo 3º que establece la liberación de impuestos municipales durante la concesión), Ley Nº 620/76 que establece el régimen tributario para las Municipalidades del interior del país (artículos 123 y 135) y del Decreto Nº 31.046/73 “Contrato de Suministro de Energía Eléctrica ANDE-CLYFSA” aprobado por Decreto del Poder Ejecutivo.-
3.- Los agravios expresados por el accionante señalan que una resolución emanada de una administración municipal no puede ser fuente creadora de tributos, los cuales según la Constitución pueden establecerse solamente por ley. En este sentido, sostienen que las ordenanzas impugnadas extienden el derecho a cobro del canon – invocando el artículo 123 de la Ley Nº 620/76 – a situaciones no previstas en la ley. Además, el artículo 68 de la Ley Nº 966/64 “Que crea la Administración Nacional de Electricidad (ANDE)” establece que “ANDE tiene el derecho al uso gratuito del suelo, subsuelo y espacio aéreo de calles, plazas, caminos, puentes, ríos y demás bienes del dominio público, para tender líneas y ubicar otras instalaciones vinculadas con el abastecimiento eléctrico. Igualmente tendrá el derecho de atravesar con dichas instalaciones las vías, los canales, oleoductos y otras líneas eléctricas y de telecomunicaciones.- ANDE ejercerá esos derechos de modo que no impidan o perjudiquen el uso principal de los bienes ocupados y se cumplan las ordenanzas municipales en cuanto se encuadren en las normas técnicas nacionales de seguridad”. Dado el uso gratuito del suelo, subsuelo y espacio aéreo público para la ANDE, a su distribuidora la Compañía de Luz y Fuerza S.A. (CLYFSA) le alcanza tal beneficio.-
4.- Procediendo al análisis de nuestro ordenamiento jurídico positivo relevante para la resolución del presente caso, en primer lugar se debe señalar que el artículo 179 de la Constitución consagra expresamente el principio de legalidad tributaria al establecer: “Todo tributo, cualquier sea su naturaleza o denominación, será establecido exclusivamente por la ley, respondiendo a principios económicos y sociales justos, así como a políticas favorables al desarrollo nacional.- Es también privativo de la ley determinar la materia imponible, los sujetos obligados y el carácter del sistema tributario”. De esta forma, el antiguo aforismo “nullum tributum sine lege” adquiere plena vigencia.-
5.- El autor Rodolfo R. Spisso señala que el principio de legalidad tributaria “… Cuando despliega su eficacia normativa sobre las fuentes del derecho, recibe el nombre de principio de reserva de ley, pues reserva un determinado espacio de la realidad social – en nuestro caso, la parcela tributaria –, al ámbito exclusivo de la ley…”.
Además, al referirse a la vigencia del principio de reserva de la ley en el actual estado de derecho, señala que “Locke funda la razón filosófica del principio “nullum tributum sine lege” en el principio de autoimposición, sosteniendo que “es verdad que los gobiernos no pueden ser mantenidos sin una carga, y es apropiado su participación en tal mantenimiento. Pero debe ser con su propio consentimiento, es decir, el consentimiento de la mayoría, sea dado por ellos mismos o por los representantes por ellos elegidos; porque si alguien pretende el poder de imponer y exigir tributos del pueblo por su propia autoridad y sin el consentimiento del pueblo, de ese modo se atropellaría la ley fundamental de la propiedad y subvertiría la finalidad del gobierno. Porque, ¿qué derecho de propiedad tengo yo sobre eso que otro puede tener la facultad de apropiarse cuando a él le plazca?””.
Explica además que “El principio de legalidad descansa en la exigencia, propia de la concepción democrática del Estado, de que sean los representantes del pueblo quienes tengan directa intervención en el dictado de los actos del poder público tendientes a obtener de los patrimonios particulares los recursos para el cumplimiento de los fines del Estado… en el estado de derecho constitucional de nuestros tiempos, como lo expresa Casas, los impuestos no se consienten por los súbditos a favor del rey, sino que se establecen por la ley con la intervención de las asambleas legislativas, por medio de los representantes de ciudadanos libres que sienten vivamente los lazos de pertenencia con una comunidad política organizada, de la cual son miembros plenos, con derechos políticos y civiles. Esa transformación institucional nos ubica en el verdadero significado de la autoimposición…” (Spisso, Rodolfo R., Derecho Constitucional Tributario, Tercera Edición, Buenos Aires, Lexis Nexis Argentina, 2007, páginas 260, 265-266).-
6.- En cuanto al fundamento de las ordenanzas impugnadas, dictadas por la Municipalidad de Villarrica, las mismas refieren de manera expresa que a través de las mismas se reglamentan las leyes tributarias Nº 620/76 y 125/91. La primera de ellas, cuya reglamentación es la que resulta relevante a los efectos de estudiar los agravios del accionante, en su artículo 123 – al cual se refieren expresamente las ordenanzas – prevé que: “Por permiso de ocupación precaria de bienes del dominio público para la colocación de tarimas, andamios, kioskos y mesas, puestos de venta, estacionamiento deautovehículos y otros similares, la Municipalidad cobrará un canon cuyo monto será establecido anualmente por ordenanza, atendiendo la ubicación, el espacio ocupado y su destino”.-
7.- Sin embargo, de la lectura de las ordenanzas impugnadas – transcriptas en sus partes relevantes en el parágrafo 1 – se revela que las mismas reglamentan las siguientes cuestiones: “Por utilización de espacio en la vía pública por extensión de línea para TV cable, servicios telefónicos y eléctricos pagarán un canon mensual por metro lineal”; “Por uso precario del terreno del dominio público, las distribuidoras de energía eléctrica, cable de TV, telefónicas y otros similares de empresas concesionarias o que realizan este servicio, pagarán por cada columna o poste un canon mensual”; “Usufructo de sitio o espacios públicos se pagará por cada columna”. En este sentido, resulta claro que las ordenanzas impugnadas extienden el derecho a cobro del canon – invocando el artículo 123 de la Ley Nº 620/76 – a situaciones no previstas expresamente en la ley, y que además de ninguna forma pueden ser consideradas “otras similares”, en el sentido dispuesto en la ley.-
8.- Considerando el requerimiento constitucional de que todo tributo sea establecido por una ley, es claro que una Ordenanza dictada por la Junta Municipal de un municipio y aprobada por el Intendente sólo puede reglamentar aspectos de un tributo en la medida en que la ley le delegue tal facultad – que no podrá referirse a la existencia y estructura de la obligación tributaria –, debiendo la reglamentación ser precisa, concreta y en referencia a la cuestión dispuesta en la misma.-
9.- Cabe resaltar que las ordenanzas municipales constituyen actos administrativos a través de los cuales las autoridades municipales ejercen poder normativo. A pesar de que no adquieren la jerarquía de las leyes, estos reglamentos son caracterizados por la doctrina imperante como actos administrativos formales y materiales mediante los que se establecen normas generales y jurídicamente obligatorias. Contribuyen en medida importante a constituir el ordenamiento jurídico del país, pero sin poseer el valor de las leyes formales, por lo que no pueden estar en contradicción con las mismas, o exceder el marco reglamentario otorgado por ellas.-
10.- En este sentido, el Artículo 137º de la Constitución dispone taxativamente el orden de prelación de las normas al señalar que “La ley suprema de la República es la Constitución. Esta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en su consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado...”.-
11.- En el caso sometido a estudio de esta Sala, resulta evidente que las Ordenanzas dictadas por la Municipalidad de Villarrica – en los artículos impugnados – atacadas de inconstitucionales, exceden las facultades reglamentarias que le otorga la ley invocada, de establecer el monto del canon anualmente por ordenanza, según la ubicación, el espacio ocupado y el destino de las ocupaciones precarias de bienes de dominio público para la colocación de tarimas, andamios, kioskos y mesas, puestos de venta, estacionamiento de autovehículos y otros similares.-
12.- Es claro que las ordenanzas impugnadas son de inferior jerarquía a la Ley; por tanto en ningún caso pueden modificar o establecer condiciones diferentes a las señaladas por la Ley, ampliando o agravando las obligaciones impuestas por ésta. Su ámbito, como su nombre lo indica, es el de la reglamentación; es decir, el establecimiento de las condiciones de funcionamiento e implementación.-
13.- En consecuencia, de conformidad a los conceptos previamente esgrimidos y a las normas constitucionales citadas, las Ordenanzas Nº 22/02 (numeral 34, apartado 34.1 inc. “c”) para el ejercicio 2003; Nº 33/03 (numeral 34, apartado 34.1 inc. “c”) para el ejercicio 2004; Nº 66/04 (numeral 34, apartado 34.3 inc. “c”) para el ejercicio 2005; Nº 91/05 (numeral 34, apartado 34.3 inc. “c”) para el ejercicio 2006; Nº 26/06 (numeral 34, apartado 34.3 inc. “c”) para el ejercicio 2007; y Nº 26/07 (numeral 34, apartado 34.3 inc. “c”) para el ejercicio 2008, todas ellas dictadas por la Municipalidad de Villarrica, conculcan los Artículos 179º y 137º de la Constitución, ocasionando además graves perjuicios a la firma recurrente.-
14.- Que fundado en lo expuesto y en concordancia con el parecer del Ministerio Público, la acción de inconstitucionalidad incoada debe ser acogida favorablemente, debiéndose declarar la inaplicabilidad de las disposiciones precedentemente citadas con relación al accionante. Es mi voto.-
A su turno la Doctora BAREIRO DE MÓDICA dijo: Que presto adhesión al voto del Ministro preopinante, Dr. FRETES, y agrego cuanto sigue:-
1) Que el Abog. César A. Figueredo L. (Mat. Nº 1.760), en representación de la Compañía de Luz y Fuerza S.A. (CLYFSA), promovió acción de inconstitucionalidad contra las Ordenanzas:-
- Nº 22/02 (numeral 34, apartado 34.1 inc. c) para el ejercicio del año 2003;
- Nº 33/03 (numeral 34, apartado 34.1 inc. c) para el ejercicio del año 2004;
- Nº 66/04 (numeral 34, apartado 34.3 inc. c) para el ejercicio del año 2005;
- Nº 91/05 (numeral 34, apartado 34.3 inc. c) para el ejercicio del año 2006;
- Nº 26/06 (numeral 34, apartado 34.3 inc. c) para el ejercicio del año 2007;
- Nº 26/07 (numeral 34, apartado 34.3 inc. c) para el ejercicio del año 2008;
Todas ellas dictadas por la Municipalidad de Villarrica por las que se reglamentan las leyes tributarias Nº 620/76 y Nº 125/91, por resultar violatorias de los Arts. 44º, 46º, 47º, 137º y 181º de la Constitución Nacional.
En su escrito, la parte accionante sostiene que los actos normativos impugnados por esta vía (Ordenanzas) establecen un precio determinado por uso o usufructo de sitio de espacio público municipal, estableciendo como ocupación precaria de bienes del dominio público a las columnas de las distribuidoras de energía eléctrica. Prosigue señalando que las Ordenanzas, de esta forma, crean nuevos tributos, excediendo lo establecido en la materia en las Leyes Nº 620/76 y Nº 125/91, dando una interpretación antojadiza de dichas normas legales, en perjuicio directo a la empresa que representa (fs. 40/47).-
2) Del análisis de las Ordenanzas impugnadas por esta vía extraordinaria se colige que el espíritu de las mismas es configurar, como ingresos tributarios municipales, conceptos o rubros que no fueron definidos como tales por la norma general (Ley), de una manera impropia, es decir, estableciéndose dicha imposición tributaria, sin sustento legal alguno, o sea, sin ley que la autorice, contraviniendo, de esta forma, el principio “Nullum Tributum sine lege”, en virtud del cual no puede establecerse un impuesto sin ley que la autorice. Dicho principio se encuentra consagrado en el Art. 179 de la Constitución Nacional: “Todo tributo, cualquiera sea su naturaleza o denominación, será establecido exclusivamente por la ley, respondiendo a principios económicos y sociales justos, así como a políticas favorables al desarrollo nacional…”.-
3) Por las consideraciones que anteceden y en coincidencia con el Dictamen Fiscal Nº 1038 del 16 de julio de 2009, opino que corresponde hacer lugar a la presente acción de inconstitucionalidad, declarando la inaplicabilidad de los actos normativos impugnados, por contravenir el Art. 179 de la Carta Magna.-
A su turno el Doctor NÚÑEZ RODRÍGUEZ manifestó que se adhiere al voto del Ministro preopinante, Doctor FRETES, por los mismos fundamentos.-
Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue:
Ante mí:
SENTENCIA NÚMERO: 239.-
Asunción, 24 de Mayo de 2.011.-
VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Sala Constitucional
R E S U E L V E:
- HACER LUGAR a la acción de inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad de las Ordenanzas Nº 22/02 (numeral 34, apartado 34.1 inc. “c”) para el ejercicio 2003; Nº 33/03 (numeral 34, apartado 34.1 inc. “c”) para el ejercicio 2004; Nº 66/04 (numeral 34, apartado 34.3 inc. “c”) para el ejercicio 2005; Nº 91/05 (numeral 34, apartado 34.3 inc. “c”) para el ejercicio 2006; Nº 26/06 (numeral 34, apartado 34.3 inc. “c”) para el ejercicio 2007; y Nº 26/07 (numeral 34, apartado 34.3 inc. “c”) para el ejercicio 2008; todas ellas dictadas por la Municipalidad de Villarrica por las que se reglamentan las leyes tributarias Nº 620/76 y 135/91, en relación a la firma accionante.-
- ANOTAR, registrar y notificar.-
FDO.: Doctor ANTONIO FRETES, Presidente y Doctores GLADYS BAREIRO DE MÓDICA y VÍCTOR MANUEL NÚÑEZ RODRÍGUEZ.
ANTE MÍ:
HÉCTOR FABIÁN ESCOBAR DÍAZ (Secretario Judicial I).-