Juicio:
ACUERDO Y SENTENCIA Nº 194/10
En la ciudad de Asunción, capital de la República del Paraguay, a los cuatro días del mes de mayo del año 2010, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctor Víctor Manuel Núñez Rodríguez, Presidente y Doctores Antonio Fretes y Cesar Antonio Garay éste ultimo integra este Alto Colegiado por inhibición del Ministro José V. Altamirano Aquino, ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente caratulado: “”Cargill Agropecuaria SACI c/ Res. Nº 044 del 27/02/06 dictada por el Senave”, a fin de resolver la excepción de inconstitucionalidad promovida por el Abog. Juan Carlos Boggino, bajo patrocinio del Dr. Enrique Sosa, en representación de Cargill Agropecuaria SACI.
Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar lo siguiente:
CUESTIÓN:
¿Es procedente la excepción de Inconstitucionalidad sostenida?
A la cuestión planteada el Doctor Fretes dijo: Que el Abogado Juan Carlos Boggino, bajo patrocinio del Doctor Enrique Sosa, en representación de Cargill Agropecuaria SACI, opone excepción de inconstitucionalidad contra el artículo 4 de la Ley Nº 1462/35 que establece el procedimiento contencioso-administrativo. El artículo impugnado fija el plazo dentro del cual deberá ser interpuesta la demanda ante el Tribunal de Cuentas, el cual es de cinco (5) días.
Que el Excepcionante señala que el artículo cuestionado es inconstitucional en razón de que atenta en forma directa y evidente contra el derecho a la igualdad ante la ley consagrado en el artículo 47, numeral 2 de la Constitución.
La cuestión planteada ya ha sido considerada por esta Corte con anterioridad, según lo resuelto por los Acuerdos y Sentencias Nro. 418 del 22 de julio de 1999 y Nro. 284 de Junio de 2001.
La norma impugnada prescribe lo siguiente: “El recurso de lo contencioso administrativo se interpondrá en el término de cinco días”. La situación de inconstitucionalidad derivaría de la diferencia substancial existente entre los plazos concedidos al administrado y al administrador, para promover la demanda y para contestarla, respectivamente.
En efecto, el administrado dispone de cinco días, contados a partir del día siguiente a la notificación de la resolución dictada por la autoridad administrativa, para promover la demanda contencioso administrativa. En cambio, la administración dispone de 18 días para contestarla, ya que en la substanciación del juicio se aplican las disposiciones del Código Procesal Civil (art. 5 de la Ley Nro. 1462/35).
Sobre el tema en estudio, el Dr. Salvador Villagra Maffiodo afirma lo siguiente: “…Respecto del término de cinco días para interponer la demanda, hay que señalar que es sumamente exiguo…”. Y a continuación se pronuncia sobre la necesidad de ampliarlo (Principios de Derecho Administrativo, As. 1981, Ed. El foro, Pág. 338).
En nuestra opinión, esta discriminación constituye una violación de la garantía de la igualdad de las leyes, consagrada en el artículo 47, inciso 2) de nuestra Ley Suprema. La circunstancia señalada importa un atentado contra la igualdad de trato procesal entre las partes, desde que al particular demandante la ley le concede un plazo procesal muy reducido, y en cambio, el plazo concedido a la administración es bastante más extenso.
Por tanto, en atención a lo apuntado precedentemente y en concordancia con el dictamen fiscal, corresponde declarar la inconstitucionalidad del artículo 4 de la Ley Nº 1462/35, y su inaplicabilidad al caso en estudio, con imposición de costas a la perdidosa. Es mi voto.
A su turno, a la Excepción de Inconstitucionalidad opuesta, el señor Ministro César Antonio Garay explicitó:
Principiamos estas reflexiones rememorando que la igualdad significa y conlleva tratar igualmente lo que es igual; y desigualmente lo que es desigual.
La norma impugnada por vía de la Excepción de Inconstitucionalidad reglamenta, sistematiza, uniforma, etc., la conducta procesal de una categoría de sujetos, a saber: los actores en el Juicio contencioso-administrativo, respecto de los cuales no se hace ninguna discriminación ni desigualdad, en razón que todos ellos (cualquier actor en todo Juicio contencioso-administrativo) deben promover la demanda en el plazo de cinco días.
La norma estaría si conculcando el Principio de igualdad en caso de disponer cinco días para determinados actores y otro plazo disímil para ciertos accionantes. Pero, desde el momento en que el trámite es idéntico para todos los que vayan a accionar en Juicio de esa naturaleza, no puede entenderse y, menos aún, asumir la disposición legal transgrede, quebranta, vulnera e infringe el referido Principio Constitucional.
En otro orden de consideraciones, la circunstancia que dicha norma determine plazo de cinco días para promover la demanda contencioso-administrativo, mientras que el Código Procesal Civil término de diez y ocho días para contestarla, podría ser tipificada como injusta. Pero no hay que perder de vista que una es para la Garantía de Inconstitucionalidad, y otra la tipificación de injusticia, siento ésta última una valoración que no se identifica con aquélla.
Cuando nuestro recordado Profesor Salvador Villagra Maffiodo apuntó, en su obra “Principios de Derecho Administrativo”, que el plazo de cinco días es exiguo y que debería de ser ampliado, se refirió –precisamente- a una circunstancia valorativa, la que según el reconocido Catedrático, ameritaba su ampliación, la que obviamente habrá de concretarse por vía legislativa. Cabe aquí observar puntualmente que el jurista no afirmó que tal norma era inconstitucional, sino que debía ser objeto de ampliación.
Sucintamente tendríamos que abordar la igualdad en la Doctrina del Derecho individual como también en las Doctrinas del Derecho Social, rememorando el Principio de igualdad en la sociedad antigua, pasando por el Cristianismo y llegar a los tiempos que corren, epilogando con este Derecho normado en las Constituciones modernas.
A partir de las Teorías de Helvecio, Adam Smith, Mill y Proudhom quienes sustentaron aquellas en la variabilidad de la naturaleza del hombre, sin apreciar a plenitud las cualidades heredaras, al considerar la igualdad de la naturaleza humana habría que abordar su estudio partiendo del hombre natural, en la explicitación que hace Rousseau en su “Discurso sobre el Origen de la Desigualdad de los Hombres”.
Enseña Duguit: “Por otra parte esta doctrina implica y sobreentiende que la regla de derecho ha de ser siempre la misma, en todos los tiempos y en todos los países, para todos los pueblos; nada más lógico, toda vez que se funda en la existencia de los derechos individuales naturales del hombre, los cuales han sido y serán siempre y donde quiera los mismos derechos para todos los hombres” (Manual de Derecho Constitucional, p. 4, Madrid, 1926)
Estudiando Locke el estado natural del hombre originariamente, asume a plenitud que es de plena igualdad, explicando, explicando “dentro del que todo poder y toda jurisdicción son recíprocas, en el que nadie tiene mas que otro, puesto que no hay cosa mas evidente que el que seres de la misma especie y de idéntico rango, nacidos para participar sin distinción de todas las ventajas de la Naturaleza y para servirse de las mismas facultades, sean también iguales entre ellos, sin subordinación ni sometimiento, a menos que el Señor y Dueño de todos ellos haya colocado, por medio de una clara manifestación de su voluntad, a uno de ellos por encima de los demás, y que le haya conferido mediante un nombramiento evidente y claro, el derecho indiscutible al poder y a la soberanía” (Ensayo sobre el gobierno civil, p. 29, Buenos Aires, 1995).
Recordemos que las Doctrinas del Derecho Social (Denominación dada por Duguit) o Doctrinas socialistas son opuestas a las individualistas, enfatizando en los conceptos de solidaridad, interdependencia sociales, individualidad, sometimiento a las reglas de sociedad, etc.
Sánchez Viamonte ilustra diáfanamente el Principio de igualdad en Sociedades antiguas, en su obra “Las instituciones políticas en la historia universal”.
Discurre Aristóteles: “La igualdad es lo que caracteriza la primera especie de democracia y la igualdad fundada por la Ley en esta democracia significa que los pobres no tendrán derechos mas extensos que los ricos y que ni unos ni otros serán exclusivamente soberanos, sino que los serán todos en igual proporción. Por tanto, si la libertad y la igualdad son, como asegura, las dos bases fundamentales de la democracia, cuanto más completa sea esta igualdad en los derechos políticos, tanto mas se mantendrá la democracia en toda su pureza; porque siendo el pueblo en este caso el más numeroso, y dependiendo la ley del dictamen de la mayoría, esta Constitución es necesariamente una democracia.
Para el maestro Linares Quintana (quien nos honra con su miramiento), al estudiar la jurisprudencia norteamericana concerniente a la igualdad, es de opinión que se ha decidido “que la discriminación en sí no es inconstitucional; una discriminación meramente técnica y no en sentido substancial e injusta, no es contraria a la regla de la igualdad” (Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional, Tomo III, p. 454).
Glosa Hariou: “Que la igualdad entre los hombres no es un sentimiento; es una idea, y como tal, puramente objetiva. Es preciso ser lógico. En efecto, si los hombres son iguales ante la ley, es porque la ley ha establecido e impuesto esta igualdad. La idea de igualdad está incorporada a la ley. Es la ley, por definición, igual para todos, en razón de su carácter de generalidad, y a diferencia de la costumbre, que es desde luego, particularista y diferencial.
El establecimiento de la igualdad ante la ley supone finalmente la centralización absoluta, por el poder público del Estado, de todos los derechos de superioridad de ciertos individuos o corporaciones particulares ejercían o tendían a ejercer sobre los demás individuos” (Derecho Público y Constitucional, Segunda Edición, p. 116, Madrid).
Como sustento de la Excepción de Inconstitucionalidad que atendemos se invocó el Artículo 47, numeral 2), de la Ley Fundamental que corresponde a las garantías de la igualdad.
A estar por lo pergeñado en el escrito que rola a fs. 249/55 entiende y asume el excepcionante que ese Artículo y Numeral de la Constitución estaría siendo conculcado por el Artículo 4º de Decreto-Ley Nº 1462/35, en cuanto hace al “plazo”, que lo considera “exiguo”.
Es suficientemente diáfana la disposición prevista en la Ley Suprema cuando establece que: “El estado garantizará a todos los habitantes de la República: 1) La igualdad para el acceso a la justicia, a cuyo efecto allanará los obstáculos que la impidiesen; 2) La igualdad ante las leyes”. Allí ubicamos el segmento medular de la Excepción en juzgamiento. Por esa razón, el plazo para todo y cualquier justiciable es y será idéntico. Disímil sería que se hayan dispuesto y establecido tiempos distintos para recurrir ante el Tribunal de Cuentas una y otra Parte (actora o accionada).
Baudry Lacantinerie y Houques Fourcade –citados por de Gasperi- enseñaban que separarse del texto cierto de la Ley, so pretexto de penetrar su espíritu, que puede ser dudoso, es hacer prevalecer sobre lo que es, lo que puede ser, presumir que el legislador no ha traducido fielmente su pensamiento y aventurarse a sustituir a su voluntad la del intérprete.
César Garay, en referencia al Decreto-Ley Nº 14.338, ilustra: “Esta plagado, quizá, de llamativos defectos y omisiones y se halla expuesto a una crítica razonada, bajo el ángulo de la disquisición doctrinaria. Aún admitida la comprobación de sus deficiencias, errores o imperfecciones, ello revelaría no más que la necesidad perentoria de su modificación o reforma, a fin de ponerlo a tono con la sana orientación procesal elaborada a través de siglos de paciente y denotado esfuerzo.
Pero es obvio que aquella misión (hablo de la reforma) no nos compete de modo alguno porque el Juez tiene que cumplir la obligación ineludible de aplicar la Ley con rectitud, imparcialidad, y honradez acrisolada, aunque sin la posibilidad de asumir las funciones del legislador, reservada, en virtud de la división tripartita del Poder, a otra rama. Es al poder Legislativo a quien corresponde modificar las leyes, pues al Judicial le compete solamente la aplicación de las mismas con la máxima fidelidad y precisión, que no es excluyente de una labor interpretativa que pone a prueba la capacidad o dedicación y esmero del jurista y que debe ser cumplida toda vez que el texto de ellas así lo exija y requiera.
Esta recordación, aparentemente ociosa, deriva, como es natural, del criterio arriba anticipado en el sentido de que en el sub judice no hay margen para la aplicación del art. 200 invocado. Cuando las leyes son defectuosas o inconvenientes, hay que modificarlas, ampliarlas, remozarlas. Pero mientras ello no suceda, no hay más remedio que cumplirlas y aplicarlas. El Juez paraguayo sin caer en una suerte de deshumanización o rigorismo innecesario o censurable frente a ciertas cláusulas o disposiciones casi heterodoxas, no puede, sin embargo sustituir su voluntad a la del legislador, y harto conocidas son las razones que gravitan para seguir manteniendo dicho criterio” (Votos y Sentencias, Tomo I, p. 387).
En cuanto hace al Dictamen Nº 448, que corre a fs. 262/3, elemental y por demás limitado, no amerita reflexiones ante su indisimulable precariedad.
Con el abono de las enhiestas, sólidas e irrefutables motivaciones pergeñadas, la Excepción de Inconstitucionalidad no podrá hallar acogida favorable. Así voto.
A su turno, el Doctor Núñez Rodríguez manifestó que se adhiere al voto del Ministro preopinante, Doctor Fretes, por los mismos fundamentos.
Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por Ante mí, de que certifico, quedando acordada la Sentencia que inmediatamente sigue:
Ante mí:
Sentencia Número 194
Asunción, 04 de Mayo del 2010.-
Y Vistos: los méritos del Acuerdo que anteceden, la Excelentísima
Corte Suprema de Justicia
Sala Constitucional
R E S U E L V E:
Hacer lugar a la Acción promovida y, en consecuencia, declarar la Inconstitucionalidad del Artículo 4 de la Ley Nro. 1462/35, y su inaplicabilidad en el caso en estudio.
Costas a la perdidosa.
Anotar, registrar y notificar.
Ante mí.