Tema:
Juicio:
ACUERDO Y SENTENCIA Nº 5/01
En la ciudad de Nuestra Señora de la Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los Veinte - 20- , días del mes de febrero del año dos mil uno, estando presentes los Excmos. Señores Miembros del Tribunal de Cuentas, Primera Sala ; Abogado Alberto Sebastián Grassi Fernández, Doctor Sindulfo Blanco y Abogado Vicente José Cárdenas Ibarrola , en su Sala de Audiencias y Público Despacho y bajo la Presidencia del Primero de los Nombrados, por ante mi el Secretario Autorizante , se trajo a acuerdo el expediente con la portada que se expresa más arriba a objeto de resolver el juicio contencioso administrativo deducido por la Señora: "RUTILIA RAMÍREZ SÁNCHEZ, CONTRA RESOLUCIÓN N° 988, de FECHA 23 de MARZO de 1999, DICTADAS POR EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA.'
Previo el estudio de los antecedentes del caso, el Tribunal de Cuentas, Primera Sala , resolvió plantear y votar la siguiente.
C U E S T I O N:
Está ajustado a derecho el acto administrativo recurrido?.
Practicado el sorteo de Ley para determinar el orden de votación, dio el siguiente resultado: ABOGADO ALBERTO SEBASTIÁN GRASSI FERNÁNDEZ , DOCTOR SINDULFO BLANCO Y ABOGADO VICENTE JOSÉ CÁRDENAS IBARROLA.
Y EL MIEMBRO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, PRIMERA SALA, ABOGADO ALBERTO SEBASTIÁN GRASSI FERNÁNDEZ , DIJO : Que , en fecha 27 de Setiembre de 1999, (fs. 26/30, de autos ), se presentan ante este Tribunal de Cuentas, Primera Sala, la Señora Rutilia Sánchez , por derecho propio y bajo patrocinio de Abogado, a promover demanda contencioso administrativa, contra Resolución dictada por el Ministerio de Educación y Cultura . Fundan la demanda en los siguientes términos : HECHOS: La mencionada Resolución N° . 988 por la cual he sido separada del cargo de Directora del Colegio Nacional EDM "SATY" con inhabilitación para ocupar cargos públicos por el término de (5) cincos años, es una disposición dictada con exceso de poder y es absolutamente arbitraria, ilegítima e inconstitucional, conforme paso a explicar como sigue : a) La mencionada Resolución (cuya copia completa no sólo no se me instruyera para justificar la arbitrariedad de un traslado ilegal que se me impusiera disfrazando el acto balo la figura de la "COMISIÓN "a otro sitio de trabajo ,sin razón justificada, sino que se me ha negado pese a solicitarla expresamente, conforme se demuestra con los documentos que se acompaña) carece totalmente de los presupuestos procesales y de fondo, no solo para imponer la medida disciplinaria de SEPARACIÓN DE CARGO sino la dura sanción de INHABILITACIÓN PARA OCUPAR CARGO POR EL TERMINO DE (5) CINCO AÑOS ( que por lo demás se halla mal aplicada habida cuenta que a la mera SEPARACIÓN DE CARGO no es posible adicionar la INHABILITACIÓN, ya que esta sólo puede imponerse cuando se DISPONE LA SANCIÓN DE DESTITUCIÓN, que no es nuestro caso). B) y decimos que carece de los presupuestos procesales porque la misma no se halla fundada. LUIS BAZDRESCH, prestigioso ex magistrado del Suprema Tribunal de Méjico y profesor titular de la cátedra de Amparo y Garantías Constitucionales en la Facultad de Derecho de la Universidad de Guadalajara, en su libro "GARANTÍAS CONSTITUCIONALES,"Editorial Trillas S.A. ", pág. 165 al referirse a las garantías de seguridad jurídicas, garantías de legalidad y garantías de los procesados y sumariados , que deben ser observados inexcusablemente en todo juicio , enumera "3 Observancia de las formalidades esenciales del procedimiento:
Tiende a garantizar la efectividad de un régimen jurídica en el planteamiento y la tramitación de las controversias, para asegurar que los contrincantes tengan oportunidad de HACER VALER Y DE COMPROBAR SS DERECHOS, y también PARA EVITAR LA ACTUACIÓN ARBITRARIA DE LOS TRIBUNALES. Las indicadas formalidades esenciales consisten en la competencia , la procedencia de la acción. LA SENTENCIA CONGRUENTE MOTIVA Y FUNDADA. Todo ello para garantizar el adecuado y legal conocimiento del caso, así como se decisión en justicia ". Por su parte; el eminente administrativista paraguayo Dr. Salvador Villagra Maffiodo, en su libro "Principios de Derecho Administrativo "( Edic. 1981 ), pág. 46 dice: Presupuesto de hecho : Motivación del acto administrativo.
La autorización para obrar es conferida por la Ley a la autoridad en relación a ciertos hechos o circunstancias. Este elemento fáctico es tan esencial al acto QUE ES INCONCEBIBLE UNA NORMA JURÍDICA NO REFERIDA A HECHOS QUE CONSTITUYEN SU FUNDAMENTOS, tanto como la autorización legal misma. DA MIHI FACTUM, DABO TIBI RUS es él imperativo TANTO DEL JUEZ COMO DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA.
La única diferencia, por lo demás relativa, es que al Juez se le dan hechos taxativamente determinados para que ejerza respecto de ellos facultades generalmente regladas, cuyo ejemplo típico es el hecho delictual y su pena; EN TANTO QUE A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA SE LE PRESENTAN TAMBIÉN HECHOS DE LA MISMA MANERA INEXCUSABLES, O SE LE CONFÍA LA ESTIMACIÓN DE LAS CIRCUNSTANCIAS PARA EL EJERCICIO DE FACULTADES DISCRECIONALES. "Y luego de señalar que la motivación" del acto, llamado así porque es el conjunto o complejo de "motivos" que obliga a la autoridad fundada en Ley o reglamento a emitir el acto, concluye diciendo: "Respecto del acto administrativo no puede exigirse que la motivación conste por escrito si la Ley no lo exige, lo cual no exime de dicha motivación que lo mismo debe considerarse INEXCUSABLE.
En nuestro caso, la Ley 200/70 "QUE ESTABLECE EL ESTATUTO DEL FUNCIONARIO PUBLICO , aplicada para imponer la sanción dispuesta, dice : 'Art. 54 . En los sumarios se observarán en cuanto fueren aplicables las disposiciones del Código de Procedimientos Penales. LA RESOLUCIÓN QUE RECAYERE SERÁ FUNDADA" Y, precisamente, esta "fundamentación", o lo que es lo mismo, la motivación es la gran ausente en la Resolución N° . 988/99, impugnada por ello, por mi parte . c) Resoluciones de esta clase, pues pueden fácilmente pasar a la historia jurídica de nuestro pueblo como lamentable y vergonzoso ejemplo de arbitrariedad, ilegalidad e injusticia en el caso que ese Excmo. Tribunal no dispusiera su nulidad o su anulación, ya que la misma es la simple y unilateral expresión de voluntad del poder Administrador, SIN BASAMENTO EN HECHOS Y MOTIVACIONES DEBIDAS . D) Es evidente que la Resolución N° . 988/99, cuestionada, configura y traduce un exceso de poder que, conforme a los tratadistas del derecho administrativo, conllevan en si misma. MARIENHOFF, en su libro "Tratado de Derecho Administrativo,"Tomo Ii, pág. 496 y siguientes, dice : "Cuando se está en presencia de un acto administrativo "nulo", nulidad absoluta, y cuando en presencia de un acto "anulable ", nulidad relativa "Y contesta diciendo: Así, se considera que el acto ha de tener por "nulo" cuando "carezca" de alguno de los elementos esenciales para su existencia.
Nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación haciendo virtual aplicación de los puntos de vista que anteceden , sostuvo que el acto administrativo será nulo, nulidad absoluta: a) Cuando dicho acto b) c) Cuando el acto cuestionado contravenga las FORMAS de que debe hallarse revestido Y, más adelante (pág. 506 ) dice; así por ejemplo : a) Si la norma dispone que tal o cual acto deberá realizar empleado tal forma o cual acto deberá realizarse tal "forma " (en nuestro caso, la Ley 200/70 dice que la Resolución dictada en todo sumario administrativo SERÁ FUNDADA), Y nada dice sobre las consecuencias del incumplimiento de ese requisito, VA DE SUYO QUE LA CONSECUENCIA DE TAL INCUMPLIMIENTO ES LA NULIDAD DE ACTO" e) Es de destacar, Excelencias, que la parte de la "motivación", es decir, el 'Considerado" de la Resolución cuestionada contiene (10) diez escasas líneas, SIN REFERENCIA ALGUNA A LOS HECHOS QUE PUDIERAN SERVIR DE FUNDAMENTO PARA DICTAR SENTENCIA VALIDA, en grave daño y perjuicio de la funcionaria pública sancionada. Además, con ello se deja a la víctima huérfana y sin la mínima posibilidad respecto de la defensa en juicio, desde el momento que se ignora cuales son los hechos que dieron motivo a esa Resolución que castiga con una dura sanción a la que fuera sujeto del sumario.-
En el caso, en mi condición de funcionaria sumariada he expuesto la razones, que me excluyen de responsabilidad en el faltante de (Gs. 5.000.000) guaraníes cinco millones mas o menos que detectó la intervención, indicando claramente la persona que recibió y declaró y firmó (es decir, documento) que no entregó dicha suma proveniente de los cursos y otros eventos realizados bajo su responsabilidad, y a quien, por dicho motivo, en mi carácter de Directores General con facultades de contralor, he colacionado para proceder a su devolución, habida cuenta la sunción de su responsabilidad en dichos faltante imputado en forma improcedente a mi administración.
Sin embargo, dejándose de lado estas realidades incontrovertibles por la simple vía de no aludirlo ni explicarlo en el "Considerando ", al autoridad administrativa del Ministerio de Educación y Cultura dicta la Resolución condenatoria en mi perjuicio, obviamente SIN FUNDAMENTO NINGUNO. Si se omite las consideraciones específicas sobre la materia que sirve de aparente base a la Resolución dictada, como podría la afectada defenderse si la Resolución condenatoria contiene la escasa mención de la existencia del sumario administrativo y la cita de las normas jurídicas supuestamente aplicables al caso, y NADA MENOS QUE PARA SEPARAR DEL CARGO e inhabilitar para el ejercicio de funciones públicas por CINCO AÑOS? Como podrá defenderse una funcionaria sumariada y sancionada cuando la Resolución que la condena no especifica en qué consiste el acto indebido que motiva la sanción dispuesta por la autoridad? . G) Ante esta situación tan manifiestamente irregular, nos parece innecesaria abundar en mayores consideraciones para que ese Excmo. Tribunal, con su sentido de justicia y conocedor de los extremos indispensables para que exista sentencia condenatoria, se digne pronunciarse disponiendo la NULIDAD de la Resolución cuestionada. H) NO OBSTANTE, quisiéramos reiterar que este es uno de los casos que debe ser calificad como que autoriza la nulidad absoluta, PARA LO QUE NI SIQUIERA EXISTE PLAZO A LOS EFECTOS DE LA IMPUGNACIÓN RESPECTIVA ASÍ COMO LA PRIVACIÓN DE SUS SUPUESTA VALIDEZ, PARTICULAR QUE PUEDE SER DECLARADA AUN DE OFICIO POR EL EXCELENTÍSIMO TRIBUNAL DE CUENTAS. 1)Para mayor abundamiento del desprecio hacia el cumplimiento de los requisitos esenciales de validez de los instrumento públicos, señalo a VV.EE. que la notificación de la Resolución de fecha 24 de marzo de 1999, afirma que dicha Resolución está firmada por la Ministra CELSA BAREIRO DE SOTO Y EL SECRETARIO ÁNGEL SOSA BRÍTEZ.
Sin embargo, de una simple observación de la copia autentica por la Secretaría General del MEC., que se acompaña, se observa que no existe la firma del tal ÁNGEL SOSA BRÍTEZ, J) Por todo lo hasta aquí señalado, debe declararse la NULIDAD de la Resolución N° 988/99, por arbitrario y haberse dictado en ejercicio de abuso de poder así como porque tal Resolución carece de los presupuestos esencial de fondo y formal para dictar disposición condenatoria o , en su caso, revocada, todo con expresa condenación de costas. DERECHO: Fundo la presente demanda en las disposiciones del art. 27 del Código Civil , las pertinentes del Código Procesal Civil, las normas de la Ley N° 200/70 y el art.94 de la Constitución Nacional.
Termina solicitando, que previo los tramites de estilo, el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, dicte Sentencia, haciendo lugar a la presente demanda contencioso administrativa, con costas.
Que, a fs. vlto. de autos, obra el informe del Actuario de fecha 23 de Diciembre de 1999, que textualmente expresa: "Informo a V.E. , que la parte demandada, ( Ministerio de Educación y Cultura), fue debidamente notificada del traslado de la presente demanda en fecha 1 de Diciembre del cte. año, según Cédula de Notificación obrante a fs. 37 de autos, sin que hasta la fecha se haya presentado escrito alguno contestando la demanda ES MI INFORME., y, en consecuencia , atento al informe del Actuario que antecede, dé se decaído el derecho que tenía la parte demanda, para contestar la presente demanda y formúlese el A.I., correspondiente.
Que por A.I. N° 460, de fecha 18 de Mayo del 2000, (fs. 39 , de autos ), el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, RESUELVE DECLARAR LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL, para entender en el presente juicio, y existiendo hechos que probar RECIBIR LA CAUSA A PRUEBAS, por todo el término de Ley
Que a fs. 58, vlto., de autos, consta el Informe del Actuario de fecha 13 de Octubre del 2000, donde el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, llama AUTOS PARA SENTENCIA.-
Y EL MIEMBRO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, PRIMERA SALA, ABOGADO ALBERTO SEBASTIÁN GRASSI FERNÁNDEZ, PROSIGUIÓ DICIENDO: La Lic. Rutilia Ramírez Sánchez se alza contra la Resolución N° 988/99 de la Ministra de Educación y cultura, por la cual fue separada del cargo con inhabilitación para ocupar cargos públicos por el término de cinco años (fs2). El acto administrativo atacado se fundó en el informe del Juzgado de Instrucción, que dio por comprobado que la funcionaria, directora de un Colegio Nacional de EMD, incurrió en la falta prevista en el inc. 8 del art. 52 de la Ley 200/70, siendo por lo tanto pasible de la sanción establecida en el inc. 5 del art. 49 del mismo cuerpo legal (ant adm., Tomo II)
La actora sostiene que la Resolución no habría sido fundada, circunstancia que tomaría innecesario el cumplimiento del plazo para impugnarla y que autorizaría a este Tribunal a declarar su nulidad, aun de oficio. Estimo que lo alegado es improcedente porque debe entenderse que la Ministra acogió los fundamentos del dictamen del Juzgado de Instrucción, sin que hubiera estado obligado a transcribirlos. El dictamen estuvo fundado e invocó, entre otras cosas, sendos informes de una firma auditora y de la Controlaría General de la República, según los cuales se habrían detectado irregularidades administrativas en la gestión de la funcionaria.
La demandante aduce que no podía defenderse contra una Resolución que no especificó la falta que motivó la sanción . A parte de que en la Resolución se cita la norma referente a la malversación de caudales públicos, hay que señalar que la notificación de la parte resolutiva de un acto administrativo no impide, desde luego, que la afectada reclame copia del texto integro de la Resolución e incluso de los antecedentes.
Del escrito de demanda (fs. 26/30 ) se desprende que la actora conocía el texto íntegro, pues se afirma que la Resolución "contiene la escasa mención de la existencia del sumario administrativo y la cita de las normas jurídicas supuestamente aplicables al caso"( fs. 26/30 ), todo lo cual consta, en efecto, en el considerado. Por otro lado, antes del dictamen del Juez Instructor, la funcionaria ya había solicitado, bajo patrocinio de abogado, copias simples de las actuaciones sumariales. La solicitud no fue proveída, pero la interesada puedo haberla reclamado de nuevas tras la notificación de la Resolución. También hay que tener en cuenta que al prestar declaración indagatoria en presencia de su defensor, la funcionaria dijo que conocía la causa del sumario administrativo "por las denuncias que retiré, contenidas en las fotocopias del expedientes"( ant. adm. Tomo I, fs. 68).
La Resolución impugnada no lleva la firma del Secretario General del Ministerio, pese a lo consignado en la Cédula de Notificación (fs.1). Estimo que esa omisión no reviste la gravedad suficiente como para declarar la nulidad del acto administrativo o de la notificación.
La Resolución N° 988 del 23 de marzo de 1999, por la cual la funcionaria fue destituida e inhabilitada para ejercer cargos públicos, fue notificada el 24 de marzo de 1999 y recién el 7 de junio ella solicitó al nuevo Ministerio que deje sin efecto la Resolución porque fue dictada luego de su renuncia la cargo (fs. 5/6 ). El recurso de reposición en el que se afirma erróneamente que la recurrente no fue notificada porque se notificó toda la Resolución, sino solo la parte dispositiva, carece de sustento jurídico y fue interpuesto en forma extemporánea porque la administración no respondió al pedido de suspensión de todo plazo, formulado al Ministro el 30 de marzo de 1999 (fs.3). La administración tampoco se pronunció sobre el recurso, sin que la funcionaria haya promovido amparo para lograr una respuesta.
En cuanto al Memorándum que el 8 de abril de 1999 habría elevado al Ministro para que acepte la renuncia y revoque la destitución, no cabe considerarlo por que no está firmado ni consta que haya sido presentado en la mesa de entradas del ministerio (fs.8/9 ).
En cuanto al argumento esgrimido en el recurso: la renuncia no puede impedir que el órgano resuelva según las probanzas del sumario administrativo porque, de lo contrario, sería fácil librarse anticipadamente de una eventual sanción por la comisión de faltas. En el caso de autos, la pena consiste no solo en la separación del cargo-- medida que sería inútil tras una renuncia -- sino también en una inhabilitación para ocupar cargos públicos: esta última sanción sigue siendo efectiva después de una renuncia.
La actora alega también que la inhabilitación no puede imponerse cuando se dispone la separación del cargo, sino solo cuando se ordena la destitución. Es claro que la Ministra incurrió en un mero error material cuando resolvió "separar del cargo" a la funcionaria: la falta prevista en el inc. 8 del art. 52 de la Ley N° 200/70, invocado en la Resolución impugnada, acarrea inexorablemente la destitución, con inhabilitación, prevista en el inc. 5 del art. 49 del mismo cuerpo legal, también invocado por la administración.
Es llamativo que el 26 de marzo de 1999 la asesoría jurídica haya sugerido a la Ministra "aceptar la renuncia presentada por la Lic. RUTILIA RAMÍREZ SÁNCHEZ, sin antes rendir cuenta al Ministro de sus actuaciones administrativas ". considerando que la Resolución por el cual fue destituida e inhabilitada lleva fecha del 23 de marzo del mismo año. La fecha del dictamen, sin embargo, no implica que la Resolución incurrida fue antedatada, sino más bien que la asesoría jurídica ignoraba que ya había sido dictada y que había sido notificada el 24 de marzo de 1999. La fecha de la notificación- no cuestionada en autos- excluye la hipótesis de que la Resolución haya sido dictada posteriormente. Por lo demás, como el dictamen del Juez Sumariante data del 4 de marzo de 1999, resulta que la Resolución fue dictada dentro del plazo perentorio de treintas días que fija el art. 53 de la Ley N° 200/70.
Por último, en el sumario administrativo fue respetado el derecho a la defensa la funcionaria prestó declaración indagatoria conforme a la Constitución y a la Ley, siendo asistida por un defensor que logró aparte del caso a la Jueza Sumariante por la vía de la recusación (ant. adm. tomo I) . Ciertamente, no fue proveída a la solicitud del cierre del sumario, formulada e6 de agosto de 1998 (Ant. adm. tomo I , fs. 42 ) y reiterada en fecha incierta ( ant. adm. tomo I, fs. 72 ), considerando que la Resolución por el cual fue instruido el sumario administrativo fue dictada el 27 de mayo de 1998 (Ant. adm. tomo I, fs. 7). Sin embargo, debe interpretarse que la funcionaria consintió la prosecución del sumario administrativo porque posteriormente prestó una declaración indagatoria ampliatoria (Ant. adm. , fs. 89/90 y vuelto ) y solicitó copia simple de la actuaciones sumariales.
Las consideraciones hechas muestran que a mi juicio, el acto administrativo impugnado carece de vicios graves que acarrean su nulidad, tener en cuenta el momento en que fue promovida la demanda. Siendo así, ésta deviene improcedente porque fue iniciada el 27 de septiembre de 1999, es decir después de que haya vencido largamente el plazo previsto en el art. 4 de la Ley N° 1462/35. Corresponde imponer las costas a la parte vencida, en virtud del riesgo asumido al promoverla acción ES MI VOTO
A SU TURNO LOS MIEMBROS DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, PRIMERA SALA, DOCTOR SINDULFO BLANCO Y ABOGADO VICENTE JOSÉ CÁRDENAS IBARROLA manifiestan que se adhiere al voto del Miembro preopinante ABOGADO ALBERTO SEBASTIÁN GRASSI FERNÁNDEZ, por sus mismos fundamentos.
Con lo que se dio por terminado el acto previa lectura y ratificación del mismo firman los Excmos. Señores Miembros del Tribunal de Cuentas, Primera Sala, por ante mi el Secretario autorizante, quedando acordada la Sentencia que inmediatamente sigue.
S E N T E N C I A :
Asunción, 20 de Febrero del 2001.
VISTO: Por el mérito que ofrece el Acuerdo y Sentencia y sus fundamentos.
POR TANTO., EL TRIBUNAL DE CUENTAS, PRIMERA SALA.
R E S U E L V E :
1.- NO HACER LUGAR A LA PRESENTE DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, deducido por la Señora : "RUTILIA RAMÍREZ SÁNCHEZ, CONTRA RESOLUCIÓN N° 988, DE FECHA 23 DE MARZO DE 1999, DICTADAS POR EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA", de conformidad a lo dispuesto en el exordio de la presente Resolución.
2.- CONFIRMAR LA RESOLUCIÓN N° 988, de FECHA 23 de MARZO de 1999, DICTADAS POR EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA.
3.- IMPONER LAS COSTAS, a la perdidosa.
4.- ANOTAR, registrar notificar y remitir copias a la Excma. Corte Suprema de Justicia.-
FIRMADO: SINDULFO BLANCO
ALBERTO GRASSI FERNÁNDEZ
VICENTE J CÁRDENAS
Ante mi : MIGUEL A. COLMAN A. Secretario