Tema:
Juicio: ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY C/RES. N° 169, DE FECHA 24/OCT/95 Y LA N° 43 DE FECHA 22/MAR/96, DIC. POR LA INTENDENCIA MUNICIPAL DE PEDRO JUAN CABALLERO.
ACUERDO Y SENTENCIA Nº 21/98
En la Ciudad de Nuestra Señora de la Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los 20 días del mes de Abril del año mil novecientos noventa y ocho, estando reunidos los Excmos. Señores Miembros del Tribunal de Cuentas, Primera Sala, Doctores Alberto S. Grassi Fernández, Sindulfo Blanco y Vicente José Cárdenas Ibarrola, en su Sala de Audiencias y Público Despacho y bajo la Presidencia del primero de los nombrados y por ante mi el Secretario Autorizante se trajo a acuerdo el expediente con la portada que se expresa mas arriba a objeto de resolver el juicio contencioso administrativo, deducido por la “Asociación Rural del Paraguay c/ res. N° 169 de fecha 24 de Octubre de 1995 y la N° 43 de fecha 22 de Marzo de 1996, dic. por la Intendencia Municipal de Pedro Juan Caballero”.-
Previo estudio de los antecedentes del caso, el Tribunal resolvió plantear y votar la siguiente:
C U E S T I O N :
Está ajustado a derecho el acto administrativo recurrido?
Practicado el sorteo de Ley para determinar el orden de votación y dio el siguiente resultado: BLANCO, GRASSI FERNÁNDEZ Y CÁRDENAS IBARROLA.-
Y, EL DR. SINDULFO BLANCO, dijo: Que, en fecha 11 de junio de 1996, se presentó ante este Tribunal, el Abogado Raúl Antola Dos Santos, en representación de la Asociación Rural del Paraguay, a promover demanda contencioso administrativa, contra las Resoluciones dictadas por la Intendencia Municipal de Pedro Juan Caballero. Funda la demanda en los siguientes términos: Que vengo a promover demanda contencioso administrativa contra las Resoluciones N° 169/95 de fecha 24 de Octubre de 1995 y la 43/96 del 22 de Marzo de 1996 dictadas por la INTENDENCIA DE LA CIUDAD DE PEDRO JUAN CABALLERO, haciéndolo como sigue: JUSTIFICACIÓN DE LA PRESENTACIÓN: El otorgamiento del mandato habilitante de la intervención que se solicita por ésta presentación, según se encuentra consignado en la Escritura Pública acompañada, fue conferido por el Presidente y Secretario de la Comisión Directiva Central de la ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY, aunque los hechos que dieran motivo a esta acción, hayan tenido incidencia directa en la Gestión Administrativa de la ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY – REGIÓN AMAMBAY, tal y como se detallará seguidamente. En tal caso, resulta oportuno aclarar que mi cliente, LA ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY, en virtud del Art. 52 de sus Estatutos cuya copias se adjunta: “....está dirigida y administrada por una Comisión Directiva Central compuesta por un Miembro Titular y un suplente designados directamente por cada Regional en sus respectivas Asambleas Regionales y por un número igual de miembros titulares y la mitad de suplentes elegidos por mayoría de votos en la Asamblea General de la Entidad...”.- En idéntico sentido, y la disposición estatuaria del Art. 94 refiere que: “las Comisiones Directivas Regionales, como organismos autónomos, gozan de los mismos deberes y atribuciones que la Comisión Directiva Central para organizar las actividades gremiales de su jurisdicción, administrar sus bienes y recursos, y, en general para adoptar todas las disposiciones que tiendan al cumplimiento de los fines de la Asociación en sus respectivas jurisdicciones...”.
LOS ACTOS IMPUGNADOS POR VÍA DE ESTA ACCIÓN: Las resoluciones administrativas dictadas en el mismo orden enunciado, han determinado la RESCISIÓN DE UN CONTRATO DE ARRENDAMIENTO INDIVIDUALIZADO BAJO EL N° 21/94 Y RELACIONADO A UN INMUEBLE UBICADO EN LA CIUDAD DE PEDRO JUAN CABALLERO, ESPECIFICADO COMO SOLAR N° 1 DE LA MANZANA N° 23 DEL SECTOR 1. A NOMBRE DE LA ASOCIACIÓN DE PRODUCCIÓN INDUSTRIAL Y COMERCIO DEL AMAMBAY, ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY REGIONAL AMAMBAY, Y LA CÁMARA DE COMERCIO, Y LA DESESTIMACIÓN DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN INTERPUESTO POR LA ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY CONTRA LA RESOLUCIÓN ANTECEDENTE RESPECTIVAMENTE. OPORTUNIDAD DE LA ACCIÓN INTERPUESTA.: Antes de entrar en la consideración de los hechos que dan motivo a la presente demanda, resulta oportuno recordar y mencionar, la oportunidad y procedencia de la acción que mi parte viene a interponer, al agotarse previamente la instancia prejudicial administrativa a través de la reconsideración solicitada y rechazada, en cumplimiento de la disposición del Art. 232 de la Ley N° 1294/87 Orgánica Municipal, en concordancia con el Art. 4° de la Ley 1462, por virtud se encuentra legislado el plazo para la interposición procesal de las impugnaciones de los actos administrativos por vía de la acción contencioso administrativa. La norma de cita, copiada a la letra dispone...”. El recurso de lo contencioso administrativo se interpondrá en el término de cinco días”. Igualmente, y desde que se ha notificado mi parte la resolución final del caso ahora sometido al conocimiento de VV.EE, en fecha 4 de Junio de 1996, con lo cual pertinencia temporal de ésta propia presentación, es a su vez inobjetable. En efecto, en la fecha señalada, mi parte ha sido notificada, conforme a constancias acompañadas, del rechazo de la reconsideración presentada. LOS HECHOS: En fecha 10 de Mayo de 1995, mi representada, la ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY y mas específicamente la REGIONAL AMAMBAY de la misma, en forma conjunta con la ASOCIACIÓN DE PRODUCCIÓN INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL AMAMBAY y la CÁMARA DE COMERCIO de ése Departamento de la República, han formalizado con la INTENDENCIA MUNICIPAL DE LA CIUDAD DE PEDRO JUAN CABALLERO, en el acto representada por su titular, el Intendente Municipal Señor Filemón Valdez, un CONTRATO DE ARRENDAMIENTO de un inmueble de 320 metros cuadrados, individualizados como Solar 01 de la manzana 23, sector Y, y ubicado en las calles Mariscal López esquina Corrales de la Ciudad indicada. Adjuntamos copia del referido contrato y a sus cláusulas nos remitimos in extenso, sin perjuicio de la específica mención de alguna de ellas, a lo largo del desarrollo de los hechos.
La contratación así descrita, se producía como consecuencia de una serie de actos de consenso que involucraban a las tres entidades citadas, orientadas a la mejor obtención de los fines común que cada una de ellas tiene trazadas en el ámbito de sus respectivas actividades. Los actos de consenso incluían reuniones de dirigentes, sesiones conjuntas de las autoridades de cada una de las organizaciones, intercambio de notas y acuerdos escritos, cuya eficacia documental resulta varias veces superior a la explicación que de ellas pudiera hacerse. En tal caso, me permito acompañarlas y me permito igualmente invocarlas en términos generales, sin perjuicio de las específica mención que en su caso, habré de realizar a su turno. Estos documentos son los siguientes: a) Acta N° 65 de fecha 12 de noviembre de mil novecientos noventa y tres, de una sesión ordinaria de la Comisión Directiva de la APRINCA, en cuya oportunidad, los representantes de las tres entidades afectadas, a saber: la APRINCA, LA ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY REGIONAL AMAMBAY Y LA CÁMARA DE COMERCIO resuelven: “...construir el local, de conformidad al plano de construcción que se tiene a la vista debiendo clasificarse todos los puntos a través de acuerdos escritos entre las partes, que deben contemplar principalmente, la forma de pago por la construcción, su posterior conservación y mantenimiento, el pago conjunto e iguales de los cargos fiscales y sociales del funcionamiento del referido local, y otros puntos que graban digo guardan relación con el fin para el cual se resuelve construir la ya citada sede Social, Administrativa..” (sic), b) Recibo suscrito por los representantes de APRINCA, ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY REGIONAL AMAMBAY, Y CÁMARA DE COMERCIO, fechado el 28 de febrero de 1994, y justificado de la recepción de las llaves del local construido, en el cual se menciona que las oficinas corresponden a las tres entidades; c) Nota de fecha 13 de Noviembre de 1993 remitida por la APRINCA a la ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY REGIONAL AMAMBAY, comunicando el acuerdo de construcción conjunta de: “...un predio que albergue a las tres entidades...” (sic); d) Comunicación del presupuesto de construcción remitido a las tres entidades citadas con anterioridad, por el Ing. Civil EMIGDIO LOVERA en fecha 15 de Noviembre de 1995; e) Nota aclaratoria de condiciones firmada en fecha 15 de enero de 1994 entre el Ing. EMIGDIO LOVERA en su carácter de constructor y el Sr. ANÍBAL FRANCO COUSO en su carácter de Presidente de APRINCA, referenciado tratarse de la construcción de las oficinas y quinchos del local de APRINCA – CÁMARA DE COMERCIO – ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY REGIONAL AMAMBAY – EL MISMO DOCUMENTO ES RECIBO Y CARTA DE PAGO POR LA CONSTRUCCIÓN COMPROMETIDA; f) Nota de fecha 7 de abril de 1994 dirigida al Intendente Municipal de la Ciudad de Pedro Juan Caballero por los representantes de APRINCA, ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY REGIONAL AMAMBAY Y CÁMARA DE COMERCIO – en la cual se solicitaba el otorgamiento del contrato e arrendamiento 126/63 a favor de las tres entidades en forma conjunta, declarando la responsabilidad solidaria de todos los aspectos legales y fiscales inherentes al inmueble municipal citado; g) Recibo de pago al constructor de la obra, donde se acredita la realización de otros construcciones por ARP Regional Pedro Juan Caballero, llevadas a término por mi cliente en el predio arrendado, las cuales constituyen mejoras materiales introducidas en beneficio común de los tres arrendatarios.
En tales condiciones como queda explicado, se ha suscrito el contrato de arrendamiento del inmueble referido, a favor de las entidades citadas, entre ellas mi cliente, la ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY REGIONAL AMAMBAY contrato de arrendamiento N° 21/94 cuya copia igualmente se adjunta. ESTIPULACIONES CONTRACTUALES: Por virtud de la cláusula Segunda (ver) la duración mínima del contrato de arrendamiento se ha estipulado en UN AÑO Y CON RENOVACIONES SUCESIVAS AUTOMÁTICAS, supeditadas a dos condiciones: a) El pago del canon anual por el arrendamiento: En este punto, ofrezco como prueba las constancias del pago de canon de arrendamiento respectivo, obrantes en los archivos de la Municipalidad de Pedro Juan Caballero y que me adelanto en solicitar se disponga su remisión en copia certificada. Dejo constancia de que no obstante la estipulación contractual de arrendamiento así vigente. NO HA SIDO SIN EMBARGO CONSIDERADA PARA LA RESCISIÓN UNILATERAL POR LA MUNICIPALIDAD, como se verá seguidamente, y que si el caso llegare, me adelanto en ofrecer los pagos correspondientes para la actualización de los compromisos asumidos conjuntamente por los arrendatarios en ese sentido. En este punto, destacar que para el perfeccionamiento del contrato de arrendamiento con mi cliente la ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY REGIONAL AMAMBAY, ha efectuado los pagos de los canones de arrendamiento atrasados, conforme a los documentos que también se acompañan; b) Necesidad del arrendador de utilizar el inmueble. Extremo sobradamente demostrado con la construcción edición que se han levantado en el predio arrendado, y con el hecho de ser el local construido NADA MENOS QUE SEDE SOCIAL Y ADMINISTRATIVA DE LA ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY REGIONAL AMAMBAY. En cuanto a la Cláusula tercera referida a la realización de mejoras materiales en el predio, me remito en cuanto fuere pertinente a la documentación de los gastos originados en las construcciones implementadas por la ARP en el lugar. El contrato de arrendamiento del año 1994, tiene su origen – lo repetimos – en una presentación conjunta de las partes involucradas en la solicitud ARP, APRINCA, CÁMARA DE COMERCIO. LA RESCISIÓN CONTRACTUAL IMPUGNADA: Con posterioridad, la APRINCA ha solicitado la anulación del arrendamiento contratado en los términos descritos precedentemente, aduciendo la existencia de problemas institucionales internos, y solicitando la “resurrección” del arrendamiento vigente con anterioridad a 1994, otorgando aquel en su beneficio propio e individual y sobre el mismo inmueble objeto de análisis. La nota presentada por APRINCA en fecha 26 de setiembre de 1995, menciona la existencia de una TRANSFERENCIA DE ARRENDAMIENTO DE INMUEBLE? Y se extiende en consideraciones sobre la supuesta contravención estatuaria relativa a la enajenación de los bienes inmuebles de la institución, pretendiendo otorgarles a dichas normas internas, obligatoriedad erga omnes, y alcance de normas de orden público. La posición de la APRINCA, desde luego cuestionables, ha servido sin embargo de fundamento PARA LA RESCISIÓN DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO SUSCRITO ENTRE OTROS POR LA ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY REGIONAL AMAMBAY, en virtud de la cual se ha materializado la ejecución de una grosera arbitrariedad por la Municipalidad de Pedro Juan Caballero. Se acompaña la resolución respectiva, sin perjuicio del legajo documental que a su respecto VV.EE., tendrán a bien disponer se traiga a la vista del Tribunal, para una mejor comprensión de las circunstancias absolutamente irregulares que ha provocado la resolución impugnada por vía de ésta acción.
SEGÚN ACTO IMPUGNADO: LA ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY REGIONAL AMAMBAY, enterada de la arbitraria decisión y en la inminencia del perfeccionamiento de un despojo patrimonial absolutamente injusto en razón de que los gastos que han demandado la construcción del local destinado a su Sede Social y Administrativa, iban camino de ser desconocidos, en fecha 1 de Noviembre de 1995 solicitó la RECONSIDERACIÓN de la resolución Municipal a través de la nota cuya copia se acompaña. El trámite administrativo iniciado de esta manera sin embargo, provocó un nuevo rechazo argumentado en idénticas razones a las de la resolución cuya reconsideración se solicitara, reproduciendo de esta forma el carácter arbitrario de la determinación municipal, que también se impugna en esta oportunidad. PELIGRO INMINENTE Y PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES: Como consecuencia de los hechos así descriptos, Y AUN ANTES DE NOTIFICARSE A MI PARTE E EL RECHAZO DE LA RECONSIDERACIÓN PRESENTADA, prosiguiendo como la cadena de arbitrariedades por la autoridad por la autoridad municipal, se suscribió aparentemente un nuevo contrato - ACTO NULO - entre la INTENDENCIA MUNICIPAL DE LA CIUDAD DE PEDRO JUAN CABALLERO Y LA APRINCA con referencia al mismo inmueble. La resolución así gestada, motivada en una anterior impugnada y aún no resulta, no solamente es nula sino que otorga pretendida a una apropiación indebida de bienes materiales en perjuicio de la ARP, Y LA CÁMARA DE COMERCIO DE PEDRO JUAN CABALLERO constructora - en la proporción respectiva de las modificaciones integradas alegremente al contrato espúreo. LAS RESOLUCIONES IMPUGNADAS SON NULAS E INAPLICABLES Y CONSAGRAN LA ARBITRARIEDAD DE SUS AUTORES. Las causas de rescisión contractual se encuentran específicamente determinadas en el cuerpo del contrato, Y NO SE ENCUENTRA PREVISTA COMO UNA DE ELLAS LA PRESENTACIÓN UNILATERAL DE UN CO-ARRENDATARIO MEDIANDO INVOCACIÓN DE LOS ESTATUTOS DE UNA ASOCIACIÓN DE DERECHO PRIVADO. En tal caso, en salvaguarda de los derechos de mi parte, potencialmente afectados por la conducta presumiblemente dolosa de la APRINCA y el aval irracional de la MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE PEDRO JUAN CABALLERO, procede y lo solicito, que VV.EE, decreten la prohibición de innovar con referencia al inmueble citado, de conformidad u la disposición de las disposiciones vigentes del Código Procesal Civil que refieren: Art. 725: Prohibición de innovar. Podrá decretarse la prohibición de innovar en toda clase de juicio, siempre que: a) existiere el peligro que alterada la situación de hecho o de derecho, ello pudiere influir en la sentencia o convirtiese su cumplimiento en ineficaz o imposible; y b) la cautela no pudiere obtenerse por medio de otra medula precautoria. ALGUNA REFERENCIA DOCTRINARIA: “...Entre los casos de arbitrariedad, como vicio subjetivo de la voluntad pueden señalarse; a) las decisiones que prescinden de los hechos acreditados en el expediente, o que se fundan en pruebas existentes o carecen de una situación táctica que los justifique, b) los actos que prescinden de toda fundamentación normativa seria o cometen un total en inexcusable error de derecho, c) los actos ilógicamente motivados, d) los actos que impliquen medidas discriminatorias entre los recurrentes v. gr. Dispensar a un concurrente del depósito de garantía que si le es exigido a los otros. (LA LICITACIÓN, Roberto Dromi, Bs. As. Pág.. 447)” “...
Un acto dictado en ejercicio de una facultad discrecional es un acto administrativo con todos los significados de esta figura jurídica y no hay razón para que todos sus elementos no sean tratados en la misma forma que los dictados por actividades vinculadas o regladas. Si el acto conlleva la aplicación de la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, debe tener necesariamente las mismas implicancias en punto a la legalidad y al control judicial (op. Cit. Pág.. 456)...”. La Intendencia Municipal de la Ciudad de Pedro Juan Caballero, ha contraído las obligaciones que surgen del contrato de arrendamiento y ha recibido así mismo las presentaciones de los contratantes – entre ellos mi cliente – como beneficio. Mi cliente ha decidido realizar gastos de importancia, amparado en la contratación del arrendamiento firmada. Y LA INTEMPESTIVA, INFUNDADA Y ARBITRARIA ANULACIÓN DEL CONTRATO POR LA INTENDENCIA MUNICIPAL, toma nula en inaplicable la decisión que se contiene en ellas, tal y como VV.EE., sabrán resolver obrando en estricto derecho, generando daños y perjuicios a la ARP respecto de los cuales formula expresa reserva de derechos para implementar sus reclamos, contra quienes resulten responsables, en cualesquiera fuero o jurisdicción competente. Los gastos que se han producido, con el esfuerzo proporcional de mi cliente, la ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY REGIONAL AMAMBAY, junto a la CÁMARA DE COMERCIO y LA PROPIA APRINCA, se encuentran justificados entre otros, con los siguientes elementos: a) ESCRITURA PUBLICA N° 86 DE FECHA 22 DE ABRIL DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, pasada ante el Escribano JULIO CESAR ORTIZ DUARTE en la Ciudad de Pedro Juan Caballero, en virtud de la cual se constata la existencia de una edificación en el sitio del inmueble en cuestión, cuyos detalles y dimensiones, se encuentran consignados en el cuerpo e la indicada actuación notarial que me permito acompañar, y a la que me remito en lo pertinente; b) Fotografías que en número de cuatro, son ilustrativas igualmente de la existencia de la edificación detallada en la actuación notarial de ahora indicada y de la cual forman parte según su texto; c) Recibo de pago de Gs. 1.000.000 expedido por APRINCA a favor del Señor Fausto López, Tesorero de la Cámara de Comercio y que fuera reconocido por mi cliente. Acompaño el documento original y solicito su devolución previa agregación de su fotocopia certificada; d) Detalle del movimiento de caja de la construcción del local referido, expedido en fecha 20 de Mayo de 1994 por el constructor do la misma, a favor de mi cliente y por la suma de Gs. 1.500.000, e) Honorarios profesionales abonados al Estudio Helio, s/ comprobante, por la suma de Gs. 200.000; f) Impuesto a la construcción abonado de Pedro Juan Caballero en fecha 9 de Mayo de 1994 por la suma de Gs. 298.000; g) Impuestos Municipal abonados a la comuna de la localidad del inmueble de referencia en fecha 9 de Mayo de 1994 por la suma de Gs. 211.800; h) Facturas de pago a la Administración Nacional de Electricidad correspondientes al inmueble en cuestión, en número de 3, en fecha 11 de Mayo de 1994 y por la suma de Gs. 357.246; i) Facturas de pago a la CORPORACIÓN DE OBRAS SANITARIAS correspondientes al inmueble en cuestión, en numero de 2, en fecha 10 de Mayo de 1994 y por la suma de Gs. 114.920; j) Gastos correspondientes a la construcción del local s/ comprobantes varios, por la suma de Gs, 9.100.000. Los rubros determinados y documentados de conformidad a los documentos acompañados en esta presentación, no son, definitivamente, reclamables por vía de ésta acción, pero la demostración de la existencia de danos y perjuicios patrimoniales como consecuencia de los actos administrativos impugnados, es igualmente útil para que VV.EE., dimensionen la magnitud de los efectos de la arbitrariedad y la ilegalidad que se han dado cita a través de dichas Resoluciones Municipales.
CONCLUSIÓN: La municipalidad de PEDRO JUAN CABALLERO ha firmado un contrato de arrendamiento con TRES PARTES EN FORMA CONJUNTA, y por ello, hoy no puede jurídicamente hablando, a pedido de una sola de ellas, revocar lo firmado, (esto sin considerar la validez o no de la representación que dice no tener una de ellas para firmar el convenio) a que llegaron las tres partes. Admitir el proceder de la Municipalidad sería subvertir el orden jurídico, sería abrogarse facultades exclusivas del PODER JURISDICCIONAL, y más aún sin siquiera escuchar a las partes. Si aprobamos el procedimiento pretendido, sería además de ILEGAL, DISCRECIONAL RESERVA DE DERECHOS: La magnitud de los actos ejecutados conjuntamente por la Municipalidad de Pedro Juan Caballero y la A PRINGA en la forma explicitada, me obligan a formula, en representación de mi instituyente y en ejecución del mandato recibido EXPRESA RESERVAS DE DERECHOS para el ejercicio de las acciones legales que resulten oponibles para el resarcimiento de los daños y perjuicios emergentes contra LA ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY REGIONAL AMAMBAY como consecuencia de los actos impugnados, y contra quienes resultaren responsables. EL DERECHO: Disposiciones legales invocadas en esta presentación y las concordancias que resulten aplicables.-
Termina solicitando que previo los trámites de estilo el Tribunal dicte Sentencia, haciendo lugar a la presente demanda con costas.-
A fs. 113 de autos la parte actora acusa de rebeldía a la parte demandada por no contestar la demanda.
A fs. 113 vlto. de autos consta el informe del Actuario el cual dice: “Informo a V.E., une las partes demandadas (Municipalidad de Pedro J. Caballero), y la parte coadyuvante (Asociación de Producción, Industria y Comercio del Amambay), fueron notificadas en legal forma por el Juzgado de Paz de dicha localidad, según cédula de notificación hecha en Paz de dicha localidad, según cédula de notificación hecha en fecha 23 y 24 del mes de Julio de cte. Año. obrante a fs. 111 y 110 de autos, sin que hasta la lecha se haya presentado escrito alguno, contestando la misma.-
Por A.I. N° 592 de fecha 12 de Septiembre de 1996, el Tribunal declaró la competencia del Tribunal para entender en la misma y existiendo hechos que probar recibió la causa a prueba por todo el término de Ley.-
A fs. 152 vlto. de autos, por providencia de fecha 25 de Marzo de 1997, el Tribunal, llamó autos para sentencia.-
Y, EL DR. SINDULFO BLANCO prosiguió diciendo: La Resolución Municipal No 169/95, cuestionada en autos (juntamente con la confirmatoria por vía de reconsideración) determinó “Rescindir el Contrato de arrendamiento No 21/94 entre la Municipalidad demandada y tres entidades privadas: la Asociación de Producción, Industria y Comercio del Amambay, la Asociación Rural del Paraguay, y la Cámara de Comercio, sobre el solar No 1 de la Manzana 23 del Sector I, de la localidad de Pedro Juan Caballero.-
La Rescisión devino como consecuencia del pedido de una de ellas, la Asociación de Producción, Industria y Comercio del Amambay, según se señala en el Considerando respectivo, bajo la alegación de que ella era, con anterioridad a la concesión municipal a las tres citadas entidades, la única arrendataria.-
Alega la entidad actora de esta demanda que el Contrato rescindido por el acto administrativo impugnado implicó el reconocimiento municipal de la existencia de un condominio indiviso a favor de las tres entidades, y por tanto, el hecho del pedido unilateral formulado por una de ellas no autorizaba al Municipio a al rescisión mencionada, motivo por el cual la revocatoria del acto administrativo impugnado.-
Pese a ser notificada en legal y debida forma, la Municipalidad de Pedro Juan Caballero no se presentó oportunamente a contestarla, según constancias obrantes a fs. 113 vlto. y 114 de autos.-
Tal el resumen de la controversia.-
Una cuestión formal previa debe ser analizada, y es la alegación formulada por la demandada en el escrito de memorial de fs. 178, señalando la supuesta extemporaneidad en el depósito de la pretensión por parte actora.-
Sobre el particular, se señala que tal defensa municipal no puede ser atendida, en razón de no haber sido planteada en ocasión oportuna, el de contestación de la demanda, momento reservado para ello. Como se vio, la demanda quedó incontestada, motivo por el cual, no puede ser tenida en cuenta por falta de oportuno ejercicio de una facultad procesal.-
En consecuencia, paso a analizar la cuestión de fondo, del siguiente modo:
El acto administrativo cuestionado rescindió unilateralmente el Contrato de arrendamiento de fs. 16, respecto de una de los tres condominios, la Asociación Rural del Paraguay. El arrendamiento era por el término de UN AÑO, conforme reza la cláusula segunda del mencionado contrato, pero con la expresa aclaración adicional: “...pudiendo el arrendamiento CONTINUAR LA OCUPACIÓN – debe entenderse referido a los tres beneficiarios citados – DEL TERRENO UNA VEZ VENCIDO DICHO TERMINO, PREVIO PAGO DEL CANON ANUAL CORRESPONDIENTE Y SIEMPRE QUE LA MUNICIPALIDAD NO NECESITARE DEL TERRENO” (se subraya).-
La expresión remarcada implica que en realidad el arrendamiento pactado es por tiempo indefinido. Este hecho desde luego no resulta extraño ni contrario al ordenamiento jurídico municipal, considerando que el modo normal de acceder a la titularidad dominial de las tierras públicas comienza con el arrendamiento provisorio que luego, se perfecciona con la tramitación y concesión (si corresponde) del título de propiedad definitiva, mas aún si efectivamente el o los concesionarios acreditan ánimos domini, mediante la incorporación sucesiva de mejoras que desvirtúan el propósito meramente especulativo. A esto último apuntó el comportamiento de los arrendatarios, merced a las numerosas evidencias de mejoras introducidas en el predio, según así se constata en autos.-
Por otra parte, la resolución municipal cuestionada no alegó como causal de la rescisión el hecho de “necesitar” disponer del predio (ver cláusula segunda), sino que al contrario, sin oír previamente a los otros condominios, se dejó influir, indebidamente desde luego, por la pretensión de uno de ellos.-
La Municipalidad demandada no podía desde luego “rescindir unilateralmente el contrato de arrendamiento vigente entre las partes, porque el instrumento es ley para las partes, con prescindencia de que en uno de los polos la relación jurídica estuvieran uno o varios beneficiarios. Al actuar del modo mencionado, lo hizo con discriminación y además, sin respetar esa ley convencional.-
Un modo correcto de actuar hubiera sido, se así hubieren meritos para ello, la vía de la Acción de Lesividad, mediante el cual la Administración Pública demanda en sede civil al particular beneficiario del acto administrativo para obtener la revocación o rescisión justificada del acto administrativo que beneficia al o los administrados.-
Porque cuando el acto administrativo beneficia al a los administrados el mismo pasa a constituir un derecho de propiedad constitucionalmente protegido, irrevocable por la propia administración, según enseña Aurelio Guaitia, cuando señala: “No se crea, sin embargo, que el principio de la revocabilidad de los actos administrativos tiene una eficacia universal; al contrario, cuenta CON UNA EXCEPCIÓN IMPORTANTÍSIMA, de origen jurisprudencial: en virtud de esta Excepción los actos administrativos NO SON REVOCABLES CUANDO CREAN, DECLARAN O RECONOCEN DERECHOS A FAVOR DE TERCEROS” (se subraya lo importante, Pág.. 23, El Proceso Administrativo de Lesividad, Edit. Bosch, Madrid, España, 1954), porque, agrega el citado autos, “Existe un principio general de Derecho, reiteradamente declarado por la jurisprudencia del T.S. – en especial de la Sala Primera de lo Civil – SEGÚN EL CUAL A NADIE LE ES LICITO IR A VOLVERSE CONTRA SUS PROPIOS ACTOS” (se subraya, Pág.. 22, ibiden), señalándose finalmente a Pág.. 23 de la misma obra citada: “Con la excepción que supone la irrevocabilidad de los actos administrativos declaratorios de derechos se intenta equilibrar los intereses públicos con la Administración, que en un momento dado pudiera desconocer derechos reconocidos o creados con anterioridad por ella misma, a pretexto de que así convenía a los intereses públicos...”.-
Que por estos motivos, mi voto es por la revocatoria de los actos administrativos impugnados en autos, con expresa condenación en costas a la perdidosa, la Municipalidad de Pedro Juan Caballero, por aplicación de la teoría objetiva del riesgo asumido en el evento.-
A SU TURNO LOS DOCTORES GRASSI FERNÁNDEZ Y CÁRDENAS IBARROLA, manifiestan que se adhieren al voto del DR. BLANCO por sus mismos fundamentos.-
Con lo que se dio por terminado el acto previa lectura y ratificación de la misma firman los Excmos. Señores Miembros del Tribunal de Cuentas, Primera Sala y por ante mi que certifico el Secretario Autorizante quedando acordada la Sentencia que inmediatamente sigue:
Asunción, 20 de abril de 1998.-
VISTO: Por el mérito que ofrece el Acuerdo y Sentencia y sus fundamentos.-
POR TANTO, EL TRIBUNAL DE CUENTAS, PRIMERA SALA.-
R E S U E L V E :
1) HACER LUGAR A LA PRESENTE DEMANDA contencioso administrativa, deducida por la “ASOCIACION RURAL DEL PARAGUAY c/ RES. N° 169 DE FECHA 24/OCT/95 Y LA N° 43 DE FECHA 22/MAR/96, DIC. POR LA INTENDENCIA MUNICIPAL DE PEDRO JUAN CABALLERO”, con los alcances previstos en el exordio de la presente Resolución.-
2) REVOCAR LAS RESOLUCIONES N° 169 DE FECHA 24/OCT/95 Y LA N° 43 DE FECHA 22/MAR/96, DIC. POR LA INTENDENCIA MUNICIPAL DE PEDRO JUAN CABALLERO.-
3) IMPONER LAS COSTAS, a la perdidosa.-
4) NOTIFÍQUESE, regístrese y remítase copia a la Excma. Corte Suprema de Justicia.-
FIRMADO: SINDULFO BLANCO
ALBERTO S. GRASSI F.
VICENTE JOSÉ CÁRDENAS I.
Ante mi:
CAUSA: "ASOCIACIÓN RURAL DEL PARAGUAY (ARP) C/RES. N° 169/95 Y 34/96 DICTADAS POR LA INTENDENCIA MUNICIPAL DE PEDRO JUAN CABALLERO
ACUERDO y SENTENCIA NUMERO: SEISCIENTOS
En la Ciudad dé Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los veinte días del mes de octubre del año dos mil, estando reunidos en la Sala de Acuerdos los Excelentísimos Señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, Doctores WILDO RIENZI GALEANO, JERÓNIMO IRALA BURGOS y FELIPE SANTIAGO PAREDES, por ante mí, el Secretario Autorizante, se trajo el expediente caratulado: “ASOCIACION RURAL DEL PARAGUAY (ARP) c/ RES. N° 169/95 Y 34/96 DICTADAS POR LA INTENDENCIA MUNICIPAL DE PEDRO JUAN CABALLERO”, a fin de resolver los recursos de apelación y nulidad interpuestos por la parte demandada y coadyuvante, CONTRA EL ACUERDO Y SENTENCIA N° 21 DEL 20 DE ABRIL DE 1998, DICTADO POR EL TRIBUNAL DESCUENTAS, PRIMERA SALA.-
Previo el estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, resolvió plantear las siguientes;
C U E S T I O N E S :
Es nula la sentencia apelada?
En caso contrario, se halla ella ajustada a derecho?.
Practicado el sorteo de ley para determinar el orden de votación dio el siguiente resultado: PAREDES, RIENZI GALEANO E IRALA BURGOS.
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA el Dr. PAREDES dijo: Los recursos de nulidad interpuestos no fueron fundamentados expresamente. No se observan vicios en las formas y solemnidades proscriptas en las leyes, que pudieran ameritar su declaración de oficio. VOTO porque sean declarados, desiertos.
A su turno los Dres. RIENZI GALEANO E IRALA BURGOS, manifiestan que se adhieren al voto que antecede por los mismos fundamentos.
A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA el Dr. PAREDES prosiguió diciendo: Al admitir el Tribunal de Cuentas, Primera Sala la demanda incoada por la Asociación Rural del Paraguay (regional Amambay, se abreviará ARP) contra la Intendencia Municipal de Pedro Juan Caballero, (Acuerdo y Sentencia No 21 del 20 de abril de 1998, .£s. 194), ordenó la revocación de las Resoluciones Administrativas No 169 del 24/10/95 (fs. 97) y No 43, del 22/03/96 (fs. 102). En dicha instancia, la Municipalidad dispuso la rescisión del contrato de arrendamiento N° 21/94 del 10 de Mayo de 1994 (fs. 71) que celebrara conjuntamente con la demandante, con la Cámara de Comercio de Amambay (se abrevia CCA) y con la Asociación de la Producción, la Industria y el Comercio de Amambay (se abrevia APRINCA).
En virtud de dicho contrato las parte habían acordado la construcción conjunta de una edificación, destinada al funcionamiento de las oficinas y secretarias de las entidades suscriptoras. Con el cambio de Directiva en la APRINCA, la fiscalización sobre gestiones de la Directiva saliente concluyó que la celebración contractual habría sido irregular, pues las autoridades de entonces no habían dado cumplimiento al Art. 20 de sus Estatutos, que exige autorización de la Asamblea, para la celebración de acuerdos que impliquen gravar, vender, enajenar o afectar su patrimonio. Dicha conclusión sirvió de base también para la argumentación de las Resoluciones Administrativas impugnadas.
Han apelado la Sentencia mencionada, la parte demandada (Municipalidad de Pedro Juan Caballero), y la parte coadyuvante (APRINCA). Se estudian por separado las apelaciones respectivas.
APELACIÓN DE LA PARTE COADYUVANTE: La APRINCA manifestó agravios en los términos de su escrito de fs. 252 y sgtes. Negó la validez del contrato de arrendamiento No 21/94 del 10 de Mayo de 1994 (fs. 71). Argumentó que ab-initio, tanto la CCA como la ARP habrían carecido de personería y autorización suficiente como para celebrar convenios, pues la CCA era una asociación regional, y la ARP no habría dado cumplimiento al Art. 95 de sus Estatutos. Agregó que si bien las demás entidades realizaron aportes durante el año 1994, éstos fueron de valor ínfimo considerando el monto de los suyos. Esa desproporción -continuó- no asimilaba la figura estudiada a un contrato, porque además no se verificó transferencia de derechos ni acciones, con lo cual era justo que esa entidad conservara con exclusivo derecho, el carácter de único arrendatario del Solar No 1, manzana 23, del sector I (Contrato originario de arrendamiento No 126/63, fs. 64).
A fs. 113 vlto. se ha dejado constancia en su momento, del decaimiento del derecho para contestar la demanda. El Art. 78 del Código Procesal Civil dispone en su parte pertinente que: “El tercero coadyuvante se reputa una misma parte con aquél a quien ayuda, debiendo tomar el proceso en el estado en que se hallare...” (lo subrayado me corresponde). La in contestación del principal, sumada a su propia comparecencia muy posterior (fs. 252), circunscribió sus facultades procésales a un margen muy estrecho, en el cual, para acreditar sus afirmaciones tendría que haberse basado primordialmente en pruebas ya existentes dentro del expediente.
Continúa expresando el citado articulo, el coadyuvante: “...no puede hacer retroceder ni suspender su curso, ni alegar ni probar lo que estuviere prohibido, al principal”. “Si bien se le admite que tome intervención en el juicio, en cualquier estado de la causa, se establece en la ley, imperativamente, que esa intervención, no puede hacer retroceder y suspender los procedimientos. El coadyuvante debe tomar su intervención en el estado en que la causa se encuentre cuando él comparezca, de manera que si ha pasado el momento de contestar la demanda o de producir la prueba, no debe permitírsele ni una cosa ni otra” (...) (Cfr. Palacios, Julio A. La acción contencioso administrativa. Editorial FIDES. Bs . As. Pág. 129).-
Los extremos sostenidos en su recurso han sido inconsistentes y contrarios con lo arrimado al expediente. En autos se ha acreditado suficientemente la relación contractual, que surge de la propia literalidad del documento (Contrato de arrendamiento No 21/94, fs. 71). Dicho convenio además fue simplemente la culminación de toda una serie de actos previos, conversaciones, de tratativas tendientes a lograr una convergencia jurídica. En todas ellas siempre se reflejó un ánimo de concertación entre las partes. Así el 12 de noviembre de 1993 (Acta No 65, fs. 91) se hablaba de “la posibilidad de construir en forma conjunta una sede administrativa”, resolviendo en esa misma oportunidad, “construir el local, de conformidad al plano de construcción” que se tenia a la vista. A fs. 139/142, en su absolución de posiciones, el Sr. Vidal Cáceres Colman (Pdte. de la APRINCIA) reconoció que efectivamente en esa fecha, se había acordado la construcción conjunta de un edificio. Luego el 7 de abril de 1994 suscribían una nota (fs. 24) remitida a la Municipalidad de Pedro Juan Caballero, en la que habían solicitado que el futuro “contrato de arrendamiento” fuera otorgado en nombre de las tres asociaciones.
Por la vigencia del principio preclusivo sobre las diferentes etapas procésales, y por las ya explicadas limitaciones en cuanto a su actuación, resultan ineficaces los cuestionamientos de la coadyuvante sobre la supuesta falta de habilitación de la ARP y la CCA para la celebración de acuerdos. Habiendo puesto en duda la existencia contractual por la des igualdad en los aportes, esta no es la instancia competente para valorar originariamente la configuración y el impacto de esa probable incidencia. En consecuencia, LA APELACIÓN DE LA COADYUVANTE DEBE DESESTIMARSE.
APELACIÓN DE LA PARTE DEMANDADA: Expresó agravios con el escrito de fs. 210. Manifestó que la rescisión del contrato No 21/94 sobrevino como consecuencia de varios hechos. En primer lugar, hizo referencia a la ya aludida falta de autorización de la ARP. Defendió su proceder explicando que la acción de la demandante debió, intentarse contra la coadyuvante; y no contra ella, pues. la Intendencia había actuado en base a una denuncia presentada por aquella. Además, subrayó que la rescisión estuvo ajustada a derecho, pues las autoridades de la APRINCA no habían tenido autorización de la Asamblea General y porque el Acuerdo había sido suscripto solamente por el Encargado de Despacho de la Intendencia. Las atribuciones del Encargado del Despacho no le autorizaban a suscribir contrato alguno.
La demandante contestó los recursos de referencia según el escrito de fs. 259 y sgtes., rechazando sus fundamentos y solicitando la confirmación del Acuerdo y Sentencia. Insistió que el acto administrativo originario no podía revocarse sin el consentimiento de todas las partes.
La supuesta falta de autorización de la ARP ya fue un tema abordado por el Tribunal inferior. Tal objeción no fue articulada en el estadio procesal oportuno. Se dio por decaído el derecho de la accionada de contestar la demanda.
La pretensión fue dirigida correctamente contra ella, existiendo un acto administrativo de carácter concreto, que a criterio de la accionante habría estado vulnerando un derecho subjetivo anteriormente reconocido.
Como bien lo señalara el A-quo, la Administración no está facultada para revocar per se sus propios actos, cuando ellos han dispuesto derechos subjetivos a favor del administrado. Agregamos, que esa imposibilidad encuentra mayor asidero fue acreditado un principio de ejecución del derecho reconocido.
El contrato de arrendamiento No 21/94 (fs. 71) fue suscripto el 10 de mayo de 1994. El informe recabado del Sr. Joao Soto (fs. 158), que fuera contratado para tareas de limpieza en el predio y del Sr. Jorge Torres (fs. 160), que oficiara de constructor, acreditan que los mismos realizaron trabajos en el local mencionado, desde octubre de 1994 por lo menos. El mencionado constructor ha firmado un recibo a la ARP por la suma de Guaraníes Un Millón Cuatrocientos Mil (Gs. 1.400.000- fs. 26) en concepto de trabajos realizados. Por su lado, el acta de la Inspección judicial de reconocimiento (fs. 162 y sgtes.) ha verificado que la ARP había realizado trabajos en el lugar para montar sus oficinas desde el año 1994, conjuntamente con la CCA y la APRINCA. También, el Sr. Vidal Cáceres Colman (Presidente de la APRINCA), reconoció que cada asociación aportó y pagó íntegramente lo que le correspondía, y que desde 1994 venían ocupando sus respectivas oficinas (posiciones 12° y 13° de su absolución, fs. 142).
Si consideramos que, la solicitud de rescisión fue presentada en fecha 28 de setiembre de 1995 (Expte. 22045) en mesa de entradas de la Municipalidad de Pedro Juan Caballero, surge evidente que el acuerdo contractual ya había estado en plena ejecución. La rescisión unilateral del contrato, en propia sede y sin haber oído a todos los involucrados vulnera el principio, de defensa de los derechos. Además, habiéndose invertido sumas monetarias, configuraría una situación análoga al enriquecimiento ilegítimo. Las causas para la revocación debían haber sido alegadas por la Administración con la correspondiente acción de lesividad, en el ámbito jurisdiccional. “La “revocabilidad” del acto administrativo no puede ser inherente a su esencia, ni puede constituir el “principio” en esta materia. La revocación del acto administrativo es una medida excepcional, verdaderamente “anormal” (...) (Cfr. Marienhoff, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II, Bs. As. 1993, pág. 585).
Por otra parte, se ha esgrimido como causal de revocación la ausencia del titular de la Intendencia en el acto de firma del contrato, objetándose su suscripción por el “Encargado de despacho”. La actividad de la administración debe garantizar un marco de seguridad jurídica en los administrados. La suplencia de un titular no tiene porqué alterar la competencia del órgano. Según una sabia práctica administrativa relatada por la doctrina comparada y nacional, el suplente debe hacer constar su intervención “accidental” en los casos de ausencia del titular y su intervención interina en caso de vacante (Cfr. Escusol Barra, Eladio y otro. Derecho Procesal Administrativo. Editorial Tecnos. Madrid, 1995, pág. 83).
Debió ser advertida por la propia Administración, en el momento oportuno. La consecuencia gravosa de esa omisión no puede invocarse en perjuicio del administrado. Se ha recomendado doctrinariamente que en casos de suplencia, la tarea del interino debe limitarse a actos de mera gestión, salvo en los supuestos de resoluciones inaplazables. Dicha opinión, en ausencia de precepto normativo expreso, está vinculada más a criterios de prudencia política que a argumentos legales y jurídicos. Con esta condiciones, la apelación de la demandada debe rechazarse. Voto por la confirmación del Acuerdo y Sentencia apelado.
En cuanto a las costas deben ser impuesta a la perdidosa.
A su turno los Dres. RIENZI GALEANO E IRALA BURGOS, manifiestan que se adhieren al voto que antecede por los mismos fundamentos.
Con lo que se dio por terminado el acto firmando S.S.E.E., todo por. ante mi de que lo certifico quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue:
Asunción, 20 de octubre de 2000.-
VISTOS: Los méritos del Acuerdo .que antecede, la
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PENAL
R E S U E L V E :
1. DECLARAR desiertos los recursos de nulidad.
2. NO HACER LUGAR a los recursos de apelación interpuestos por la .parte demandada y coadyuvante, respectivamente.
3. CONFIRMAR el Acuerdo y Sentencia N° 21 del 20 de Abril de 1998, dictado por el Tribunal de Cuentas., Primera Sala.
4. IMPONER las costas a la perdidosa.
5. ANÓTESE, regístrese y notifíquese.
FIRMADO: JERÓNIMO IRALA BURGOS
WILDO RIENZI GALEANO
FELIPE SANTIAGO PAREDES
Ante mi: ALFREDO BENÍTEZ FANTILLI Secretario