Tema:
Juicio:
ACUERDO Y SENTENCIA Nº 55/01
En la Ciudad de Nuestra Señora de la Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los trece - 13- días del mes de JUNIO del año DOS MIL UNO, estando presentes los Excmos. Señores Miembros del Tribunal de Cuentas, Primera Sala; DOCTOR SINDULFO BLANCO, ABOGADO VICENTE JOSÉ CÁRDENAS IBARROLA y ABOGADA IBIS MABEL FIORE (Miembro del Tribunal de Cuentas, Segunda Sala), en reemplazo del ABOGADO ALBERTO SEBASTIÁN GRASSI FERNÁNDEZ, quien se encuentra inhibido en el presente juicio, en su Sala de Audiencia y Público Despacho y bajo la Presidencia del Primero de los Nombrados, por ante mi el Secretario Autorizante, se trajo a acuerdo el expediente con la portada que se expresa más arriba a objeto de resolver el juicio contencioso administrativo caratulado: "BANCO UNIÓN SAECA, CONTRA NOTA, DE FECHA 16 DE JUNIO DE 1999, DICTADA POR LA CAJA JUBILACIONES Y PENSIONES DE EMPLEADOS BANCARIOS".
Previo el estudio de los antecedentes del caso, el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, resolvió plantear y votar la siguiente:
CUESTIÓN:
Y, EL MIEMBRO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, PRIMERA SALA, DOCTOR SINDULFO BLANCO, PROSIGUIÓ DICIENDO: Que, la accionada, con firma de su Presidente (fs. 7), impuso a la actora de esta demanda una multa equivalente a la suma de Gs. 1477032293 (un mil cuatrocientos setenta y siete millones treinta y dos mil doscientos noventa y tres), por el hecho de haber incurrido en supuesto "atraso" en el pago del cargo correspondiente a diversas personas afiliadas al Ente (ver documento de fs. 7).
Que, ese "cargo" o sanción administrativa se debió al supuesto atraso en el pago de los aportes exigidos por Ley para permitir la jubilación por exoneración de las personas individualizadas en la mencionada carta de fs. 7.
Que, al promover la demanda, el Banco Unión SAECA, señaló, en resumen, como sustento de su pretensión: a) Que la nota de referencia es nula, porque "no se advierte que el mismo sea consecuencia de RESOLUCIÓN ALGUNA DICTADA, YA SEA POR EL PROPIO PRESIDENTE O POR EL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN, cuando bien sabido es que la aplicación de una sanción al incumplimiento de algunas de las obligaciones a que se hallan sujetos los Bancos por Ley 73/91, debe estar consignada en Resolución de la autoridad competente".
Agrega que: "la Resolución administrativa en que se sustentó la decisión del Presidente de la Caja, acto que debió emanar del Consejo de Administración..." (fs. 60/61); b) Señaló igualmente que no podía considerarse "atraso" en el pago de los aportes el hacho de haber discutido en sede judicial la legalidad del "cargo" en concepto de jubilación por exoneración de las personas citadas en el documento de fs. 7, y que una vez culminado el proceso judicial, pagó el aporte antes de los treinta días previstos en el Artículo 65 de la Ley 73/91, por lo cual no implica mora; c) Que por la modalidad procesal establecida en al Ley 73/91 (Artículo 64), la interposición de recursos o demandas, genera consecuencia suspensivas de todo plazo procesal hasta que se oiga sentencia definitiva, operada finalmente por el Acuerdo y Sentencia N° 40 del 12 de Mayo de 1999, dictada por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala (fs. 6); d) Que, en consecuencia, la interposición de la demanda en lo relativo al examen de regularidad de la de decisión de la Caja concediendo la jubilación por exoneración, suspendió todo plazo procesal respecto del deber de ingresar el capital y que el plazo se reanudó una vez finiquitado este juicio.
Que, al contestar la demanda señaló la accionada: a) Que a nota cuestionada fue dictada por el Presidente de la Caja, como "cabeza visible" de esta, como lo establece el Artículo 27 de la Ley 73/91; b) Que la multa aplicada tiene fundamento en la segunda parte del Artículo 65 de la Ley 73/91 y el Acuerdo y Sentencia N° 297/97 de la Corte Suprema de Justicia. Estos motivos autorizan, según la demandada, el rechazo de la pretensión deducida en autos (fs. 116).
Que, la cuestión a resolver se centraliza básicamente en los puntos expuestos precedentemente.
Que, del análisis del Artículo 25, se infiere que el Consejo de Administración no es el órgano competente para aplicar sanciones como las examinadas en autos. Por el contrario, del contexto del Artículo 28 inc. a) de la Ley 73/91, se infiere que el Presidente del Consejo es quien tiene competencia para "cumplir y hacer cumplir las disposiciones de esta Ley, los reglamentos y las Resoluciones del Consejo", de lo que surge que el órgano ejecutivo de la Entidad demandada es precisamente la Presidencia del Consejo. Bajo esta perspectiva, el acto provino de donde por la Ley correspondía.
En cuanto a la forma externa de la decisión, si bien la misma no está revestida de los requisitos formales extrínsecos, sin embargo, la carta de fs. 7, por su contenido, implica la toma de decisión sobre un caso particular, y en consecuencia, es la expresión de la voluntad administrativa dentro de los estrictos límites de su competencia jurídico funcional. Es consecuencia, se rechaza esta parte de la impugnación formulada por la parte actora.
Que, con motivo de concederse jubilación por exoneración a varios funcionarios mencionados en nota de fs. 7, en el curso del año 1998, la Caja debitó al Banco actor de esta demanda cierta suma de dinero en concepto de "cargo", para permitir la jubilación por exoneración, que una vez pagado el débito mencionado, permitiera el acceso al beneficio a dichos empleados bancarios.
Que, la patronal mencionada impugnó dicho débito ante el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, obteniendo fallo desfavorable mediante Acuerdo y Sentencia N° 40, del 12 de Mayo de 1999 (fs. 53) y notificada que fuera al Banco actor, la consintió y como consecuencia de ello, con fecha 21 de Mayo de 1999 (fs. 48) presentó - la actora de esta demanda - a la Caja un cheque por importe del capital reclamado. La parte actora alegó en su escrito de demanda, fs. 63, haber realizado dicho pago al día siguiente de haber quedado firme y ejecutoriada la Sentencia mencionada, hecho no cuestionado por la demandada en el escrito de responde, y por lo tanto, tal alegación debe ser tenida por veraz, incuestionable.
Que, acreditado que el pago del capital fue efectuado dentro del plazo de 30 días al que alude el Artículo 9no inc. k) del texto de la ley 73/91, modificado por la ley N° 915/96, sin embargo por la nota de fs. 7, de fecha 16 de junio de 1999 la caja demandada le aplicó la sanción económica cuya revisión judicial se reclama por esta vía.
Que, dicha nota del 16.VI.99, (fs. 7) merece las siguientes observaciones: a) Ofrece carencia de motivación, requisito indispensable para la eficacia jurídica de un acto administrativo. Luis Chase Plate, autor nacional consigna: "Se entiende por motivación la declaración en la que se expone los hechos Y EL DERECHO, que justifica a la administración a adoptar una determinación. Es un proceso intelectual fáctico y JURÍDICO en al que los "resultados" hacen la relación de los hechos que originan el acto y, los "considerandos" la RELACIÓN DEL DERECHO aplicado a la circunstancia..." (sic, subrayado lo importante. Ver la motivación del acto administrativo, Asunción 1978, conferencia pronunciada en Bogotá Colombia, en Julio de 1978).
Como se habrá notado el MÉRITO JURÍDICO ni las razones de hecho fueron expuestas por la Autoridad administrativa demandada para justificar la decisión adoptada. Es obvio que en dicho documento se ha soslayado el proceso de subsunción entre el hecho generador previsto en el Artículo 65 de la Ley 915/96 con los hechos que le pudieran servir de sustento. El fin perseguido por dicha norma no aparece violado por el proceder del justiciable, más aún si se considera que la disposición mencionada consagra facultad regalada y no discrecional. Y es sabido que los alcances de la norma no pueden ser extendidos mediante interpretación analógica, y mucho menos apartarse abiertamente de sus mandatos, como es el caso de autos; b) En el caso de autos es cierto que medió requerimiento previo de la Caja, el cual, fuera objeto de impugnación judicial, obligando al juzgador incurrir en interpretación legal de un caso considerado atípico relativo a la determinación de los alcances jurídicos a situaciones anormales, o si se quiere, impredecibles o inesperadas, motivo por el cual el Acuerdo y Sentencia N° 40/99 determinó imponer las costas en el orden causado; c) El texto modificado del Artículo 9° inc. k) - Ley 915/96 - determina que el pago del capital "será hecho obligatoriamente por los empleadores de una sola vez, dentro de los treinta días de su requerimiento por la Caja. Pasado este plazo se aplicará estrictamente lo establecido en la segunda parte del Artículo 65 de la presente Ley..." (se refiere al Artículo 65 de la Ley 73/91) dice: "Las Instituciones bancarias están obligadas a retener (subrayo) las sumas a que se refiere esta Ley, y a depositarlas en la Caja dentro de los cinco primeros días de cada mes vencido (la actora depositó al día siguiente de quedar firme y ejecutoriada la Resolución judicial).
El incumplimiento de las obligaciones señaladas en este artículo traerá aparejada una multa de tres por mil de las sumas dejadas de ingresar, por cada día de retardo, hasta completarse el pago..."; d) Que, como consecuencia de la interposición de la demanda para impugnar la legalidad del reclamo del Capital, el plazo de Ley - 30 días - quedó suspendido en el tiempo, hasta oírse Sentencia Definitiva. El examen de la regularidad legal de los actos administrativos está garantizado constitucionalmente, Artículo 9° (protección a la seguridad jurídica y nadie está obligado a hacer lo que la Ley no ordena ni privado de lo que ella no prohíbe), 15 (legítima), 16 (inviolabilidad del derecho a la defensa), 17 inc. l) etc., etc., normas estas de carácter operativas; e) Que la interposición de la apelación deducida en el principal fue concedida con carácter suspensivo, por el Tribunal de Cuentas, Primera Sala, hecho alegado por la actora en su escrito de demanda y no de negado en el escrito de responde, por la demandada, hecho que refuerza lo apuntado en párrafos anteriores.
Las precedentes consideraciones se formulan al sólo efecto ilustrativo, dado que por causa del defecto esencial inicialmente mencionado - falta de motivación - es causa de nulidad absoluta del acto administrativo. Y se mencionaron ilustrativamente para demostrar que aún suponiendo que la decisión administrativa hubiera venido motivada, el hecho de sancionar supuestos atrasos en el ingreso del capital no halla sustento jurídico, por el hecho de haberse operado la suspensión de todo plazo para efectuar el accesorio, por efecto de la interposición de la demanda principal. En este sentido, la cita del Acuerdo y Sentencia N° 293/99 de la C.S.J., efectuada por la accionada está entresacada fuera de contexto, porque se refería exclusivamente a la imprevisión legal respecto del plazo para depositar el importe de los aportes necesarios para permitir la jubilación por exoneración, en el concreto caso de suscitarse el problema. Pero no resolvió el problema de la suspensión del plazo por interposición de la demanda, requiriendo pronunciamiento judicial sobre los alcances jurídicos de situaciones atípicas operadas en el devenir de la actividad bancaria.
Que, por estos motivos, mi voto es por la procedencia de la presente demanda con el alcance de decretar la nulidad absoluta del acto administrativo cuestionado, por ausencia de motivación.
Que, en cuanto a las costas, soy de opinión que ellas deben imponerse en el orden causado por haber merecido la cuestión interpretación judicial de normas.
A SU TURNO, LOS MIEMBROS DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, PRIMERA SALA, ABOGADO VICENTE JOSÉ CÁRDENAS IBARROLA y ABOGADA IBIS MABEL FIORE manifiestan que se adhieren al voto del Miembro preopinante DOCTOR SINDULFO BLANCO, por sus mismos fundamentos.
Con lo que se dio por terminado el acto previa lectura y ratificación del mismo, firman los Exmos. Señores Miembros del Tribunal de Cuentas, Primera Sala, por ante mi el Secretario Autorizante, quedando acordada la Sentencia que inmediatamente sigue:
SENTENCIA:
Asunción, 13 de JUNIO de 2001.
VISTO: Por el mérito que ofrece el Acuerdo y Sentencia y sus fundamentos.
POR TANTO, EL TRIBUNAL DE CUENTAS, PRIMERA SALA.
RESUELVE:
1.-) HACER LUGAR a la demanda contencioso administrativa planteada por: "BANCO UNIÓN SAECA, CONTRA NOTA DE FECHA 16 DE JUNIO DE 1999, DICTADA POR LA CAJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE EMPLEADOS BANCARIOS", y, en consecuencia,
2.-) ANULAR LA NOTA, DE FECHA 16 DE JUNIO DE 1999, DICTADA POR LA CAJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE EMPLEADOS BANCARIOS, de conformidad a los fundamentos desarrollados en el considerando de la presente Resolución.
3.-) IMPONER las costas en el orden causado.
4.-) NOTIFICAR, anotar, registrar y remitir copias a la Excma. Corte Suprema de Justicia.
FIRMADO: SINDULFO BLANCO.
IBIS M. FIORE.
VICENTE J. CÁRDENAS.
ANTE MI: MIGUEL A. COLMAN A. SECRETARIO