| Comentarios de la Abogada
Nora
Lucia Ruoti Cosp Especialista en Tributación y Asesoría de Inversiones.
COMENTARIOS SOBRE EL DECRETO Nº 2939/04 DEL MINISTERIO DE HACIENDA Recientemente ha sido publicado por el Ministerio de Hacienda el Decreto Nº 2939/04 “Por el cual se establece la vigencia de las disposiciones contenidas en la Ley Nº 2421/04 “De Reordenamiento Administrativo y de Adecuación Fiscal” Este Decreto, al igual de la Ley tiene defectos de “forma” y de “fondo” y que de algún modo demuestran la falta de seriedad del actuar de la Administración Tributaria en un tema de suma trascendencia como lo es la reglamentación de la vigencia de una ley tributaria. Llama la atención igualmente la capacidad de “interpretación” del texto de la Ley de Adecuación Fiscal, situación que es preocupante teniendo en cuenta la amplia discrecionalidad otorgada por el Poder Legislativo a favor del Poder Ejecutivo para “reglamentar” aspectos fundamentales del tributo, como lo son la aplicación de tasas, vigencias de impuestos, modificación de condiciones para ser contribuyentes etc, las cuales, de acuerdo al principio de legalidad, deberían estar determinadas en la propia Ley. Es por ello que los procesos reglamentarios serán de suma importancia y la ciudadanía en general debe exigir claridad y precisión en las reglamentaciones de manera a permitir una “correcta interpretación por parte de los contribuyentes de las obligaciones tributarias”, tal como reza el segundo párrafo del Considerando del Decreto Nº 2939/04, que en este caso, como en otros similares, representa solamente una expresión de deseos no materializada. Supuesta facultad atribuida al Poder Ejecutivo en virtud del Artículo 38 de la Ley para “prorrogar la vigencia de las leyes modificadas o derogadas” y disponer la entrada en vigencia de la Ley Nº 2421/04. El primer párrafo del “considerando” del Decreto 2939/04 expresa: “Que el articulo 38 de la citada Ley faculta al Poder Ejecutivo a disponer la entrada en vigencia de las disposiciones de la aludida normativa, con excepción del Impuesto a la Renta del Servicio de Carácter Personal y consecuentemente prorrogar la vigencia de aquellas leyes modificadas o derogadas por esta Ley.” Sin embargo, de la lectura del texto del Artículo 38 de la Ley Nº 2421/04 surge un mandato legal: “Las disposiciones de la presente ley entrarán en vigencia en la fecha que lo determine el Poder Ejecutivo, dentro del año de la sanción, promulgación y publicación de la ley”, salvo el caso del Impuesto a la Renta Personal que entrará a regir a partir del 2006. Luego de dicho mandato legal se otorga la potestad al Poder Ejecutivo para disponer la entrada en vigencia de los impuestos en fechas diferentes., pero por supuesto, dichas fechas deben ajustarse a la los términos de vigencia de la Ley, es decir el plazo de un año. Este artículo no faculta a “prorrogar la vigencia de aquellas leyes modificadas o derogadas por esta ley”, puesto que dicho tema se halla expresamente establecido en el Artículo 42 de la Ley de Adecuación fiscal que expresa: “Todos los beneficios fiscales acordados por las leyes generales o especiales quedarán derogados a partir de la fecha de sanción, promulgación y publicación de esta ley”. En definitiva, el Poder Ejecutivo y el Ministerio de Hacienda se han atribuido potestades que no le fueron delegadas. Los mismos no pueden suspender la derogación de leyes que otorgan beneficios fiscales o establecer la fecha de vigencia de las normas que otorgan exoneraciones, puesto que por imperio de la ley éstas quedarán derogadas cuando se cumpla la última condición que exige el Artículo 39 de la Ley 2421/04: “su publicación en dos periódicos de gran circulación de la República”. ¿Está o no vigente la Ley de Adecuación Fiscal? Si tomamos en consideración el mandato legislativo dispuesto en el artículo 39 que exige su “publicación en dos periódicos de gran circulación de la República”, publicación que por supuesto debe ser realizada en forma oficial por el Poder Ejecutivo y que no puede ser sustituida por publicaciones informativas de algunos periódicos y menos aún por la publicación dentro de la “Gaceta Oficial de la Republica del Paraguay” que es válida para los casos en que el texto de la ley no exija otra condición de publicación, y actuamos en respeto de las disposiciones emanadas del “Poder Legislativo”, necesariamente llegamos a la conclusión de que la Ley de Adecuación Fiscal NO ESTÁ VIGENTE. Si la misma no está vigente, menos aún puede tener valor un decreto que reglamente “la vigencia de una ley no vigente”. Por ello, el Artículo 1ro del Decreto 2939/04 que establece la supuesta vigencia de ciertas disposiciones de la Ley 2421/04 no tiene validez jurídica, como así tampoco sus demás disposiciones. Cabe recordar que el Artículo 213 de la Constitución Nacional dispone: “La ley no obliga sino en virtud de su promulgación y su publicación. Si el Poder Ejecutivo no cumpliese el deber de hacer publicar las leyes en los términos y en las condiciones que esta Constitución establece, el Presidente del Congreso, o en su defecto el Presidente de la Cámara de Diputados dispondrá su publicación”. Este requisito de la publicación tiene por objeto dar conocimiento de su contenido a todos los habitantes de la República, quienes no podrán alegar ignorancia o desconocimiento de la misma. Por ello, y atendiendo a la importancia de esta ley, existe un mandato legislativo de publicarla en dos periódicos de gran circulación. Las deficiencias cometidas en la redacción del Decreto Nº 2939/04 son aún mayores. Así por ejemplo el artículo 4to del mismo dispone: “Aclárese que las Disposiciones Finales y Transitorias, Capitulo VII, se encuentran vigentes a partir del 7 de julio de 2004, con excepción de los artículos 37, 43 y 44” . Esta fecha del 7 de julio tiene relación a la fecha de publicación en la “Gaceta Oficial”. Pero, lo que presumiblemente ignoran los redactores del Decreto y aquellos que lo han suscripto es el texto del Artículo 1 del Código Civil que expresa: “Las leyes son obligatorias en todo el territorio de la República desde el día siguiente al de su publicación, o desde el día que ellas determinen”. Por lo tanto, de no haberse exigido la publicación en dos periódicos, el plazo de vigencia de dichas disposiciones debería ser el 8 de julio y no el 7. En los “hechos” esta situación puede no ser relevante, pero para el “Estado de Derecho” ello es fundamental. Análisis de las disposiciones del Decreto Nº 2939/04 De manera a no limitar el análisis a los defectos de fondo y de forma antes mencionado y haciendo una abstracción de los mismos, paso a considerar los aspectos reglamentados. Vigencia a partir del 7 de agosto del 2004 De acuerdo a lo dispuesto en el Artículo Primero a partir de la vigencia del Decreto Nº 2939/04, que fuera publicado en fecha 6 de agosto y que por lo tanto rige desde el 7 de agosto se encontrarían vigentes las siguientes disposiciones: Artículo 1 de la Ley Nº 2421/04: Que modifica el Artículo 237 de la Ley 125/91 y dispone que luego del recurso de reconsideración o reposición corresponde directamente iniciar la acción contenciosa administrativa ante el Tribunal de Cuentas, eliminándose el Recurso de Apelación ante el Consejo de Tributación. Por tanto, los contribuyentes que hubieren presentado un Recurso de Reconsideración sin haber obtenido la respuesta por parte del Sub Secretario de Tributación en el plazo establecido en la Ley 125/91, deberán necesariamente iniciar la demanda ente el Tribunal de Cuentas. Artículo 2 de la Ley Nº 2421/04 por la cual se dispone que corresponde a la Abogacía del Tesoro ejercer la representación legal del Estado en las demandas o trámites que deban promoverse para el cobro de los créditos fiscales. MUY IMPORTANTE Artículo 188 de la Ley Nº 125/91, en su nueva redacción que dispone la unificación de criterios sustentados en las consultas vinculantes. Para tal efecto, todos los contribuyentes que se encuentren aplicando criterios tributarios sustentados en “consultas vinculantes” deberán solicitar la confirmación o modificación de las contestaciones recibidas dentro de los treinta días siguientes a partir de la vigencia del Decreto, para lo cual deberían computarse solamente los días hábiles. Es decir el plazo para la presentación vencerá el 17 de septiembre. Si no se presentan las correspondientes solicitudes se considera que el contribuyente ha perdido interés y queda “automáticamente derogada la consulta”, es decir no corresponderá seguir aplicando dicho criterio. Este mismo artículo determina la obligación de incorporar en la página web del Ministerio de Hacienda informaciones que hacen a la transparencia de la gestión, tales como las respuestas a consultas vinculantes o no vinculantes, a asistencia a contribuyentes, lugares habilitados para el cobro de tributos, etc. A partir de dicha fecha corre el plazo de un año que tiene la Administración Tributaria para que todos los datos dispuestos en 17 incisos se encuentren disponibles en la página web. Artículo 189 de la Ley Nº 125/91, en su nueva redacción. En este artículo se disponen las “Facultades de la Administración Tributaria”, incluyéndose un nuevo inciso referente a la posibilidad de solicitar a la autoridad judicial el acceso a la información privada de los contribuyentes en poder de instituciones públicas nacionales o extranjeras. El mismo impone la obligación de que el auxilio de la fuerza pública sea prestada en forma inmediata. Artículo 194 de la Ley Nº 125/91, en su nueva redacción y que tiene relación con el denominado “régimen de certificados de no adeudar tributos y accesorios para los contribuyentes y responsables que administra la Sub-Secretaría de Estado de Tributación”. Mediante la modificación de su texto se exigirá su presentación para los actos hoy legislados y para la obtención de pasaportes y adquisición de inmuebles y automotores. La falta de obtención de dicho certificado genera responsabilidad solidaria de las partes otorgantes y subsidiaria de los escribanos públicos. Mientras se reglamente dicho artículo y no sea posible obtener dicho certificado, se deberá presentar copia certificada de la declaración jurada del IVA correspondiere al mes precedente y del Impuesto a la Renta del último ejercicio, si se es contribuyente del mismo. Artículo 200 de la Ley Nº 125/91: relativo a las notificaciones que debe realizar la Administración Tributaria al contribuyente . Se incluye que las mismas pueden ser notificadas personalmente o por cédula, en el domicilio fiscal o real. Artículo 239 de la Ley Nº 125/91: relativo a que el funcionario actuante será considerando denunciante de cualquier infracción a la Ley 125/91 y tendrá derecho hasta el 50% de las multas que se aplicaren y cobraren al contribuyente trasgresor. Con esta norma ha desaparecido la posibilidad de que cualquier persona actué como denunciante de infracciones tributarias recibiendo como beneficio el 30% de las multas. Con lo recaudado en dichos conceptos, se formará un “fondo especial” a ser distribuido entre los funcionarios del Ministerio de Hacienda. Artículo 27 de la Ley Nº 2421/04: Que establecen nuevas disposiciones en materia de fiscalización.. Dicho artículo autoriza a la Sub-Secretaría de Estado de Tributación a fiscalizar y controlar el cumplimiento por parte de los contribuyentes sin excepciones de todas las obligaciones tributarias. Igualmente se podrá fiscalizar a “terceros no contribuyentes” en los casos de sumarios administrativos abiertos para la investigación de infracciones tributarias y mediante resolución fundada, la Sub-Secretaría de Estado de Tributación Por otro lado, a partir esta fecha los contribuyentes regidos por la Ley 861/96 de Bancos y Financieras serán fiscalizados en forma coordinada por funcionarios del Ministerio de Hacienda y de la Superintendecia de Bancos. Todas las disposiciones contrarias contenidas en las leyes especiales han quedado derogadas. Artículo 28 de la Ley Nº 2421/04: relativo a la remisión de los antecedentes el Ministerio Público en los casos de que los contribuyentes fueren condenados al pago de impuestos y multas y no abonaren dicha suma. Artículo 29 de la Ley Nº 2421/04: que modifica la ley Nº 1376/88, en los juicios donde el Estado actúe como demandante o demandado, limitando a 50% del mínimo legal su responsabilidad económica y patrimonial por los servicios profesionales de abogados y procuradores. Artículo 30 de la Ley Nº 2421/04: relativo al acceso, permanencia y promoción en los cargos en la Administración Tributaria, el que se realizará mediante concurso de méritos y aptitudes. Artículo 31 de la Ley Nº 2421/04: relativo a las formas de fiscalización y el sorteo de contribuyentes que serán objeto de fiscalizaciones integrales.. En este artículo se determina que las fiscalizaciones serán puntuales e integrales. Las primeras no podrán exceder de 120 días (salvo su prórroga por razones justificadas ) y las puntuales de 45 días. Artículo 32 de la ley Nº 2421/04: relativo al derecho a la reverificación de los procesos de fiscalización. Ello se podría dar a solicitud de los contribuyentes como de la Administración Tributaria, en caso de no haberse realizado la fiscalización de manera correcta desde el punto de vista técnico o en el caso de haber concluido con imputaciones notoriamente infundadas. La vigencia de este artículo tiene como consecuencia la posibilidad de reabrir los procesos de fiscalización que han culminado, lo que implica técnicamente ser nuevamente fiscalizados. Artículo 34 de la ley Nº 2421/04 por el cual se ha “suspendido” la vigencia de los artículos 5º incisos b), e), g) e i), 8º, 9º y 13º de la Ley 60/90: “Que establece el régimen de incentivos fiscales para la inversión de capital de origen nacional y extranjero” que hace relación principalmente a las exoneraciones del Impuesto a la Renta a las cuales se podían acoger los inversionistas nacionales y extranjeros mediante la presentación de un Proyecto de Inversión y su aprobación por parte del Consejo de Inversiones. Con la vigencia de esta disposición ya no se podrán aprobar proyectos de inversión que contemplen exoneración del Impuesto a la Renta y los demás derogados. Cabe recordar que la tasa del 30% del Impuesto a la Renta y adicional del 5% para la remesa de dividendos sigue vigente. Por otro lado el término “suspensión” implica derogación. Artículo 35º de la Ley 2421/04: relativo a las derogaciones de las siguientes disposiciones en la parte que otorgan exoneraciones generales o especiales:
Impuestos que entrarán en vigencia a partir del 1ro de enero del 2005 Entrarán a regir a partir del 1ro de enero:
Impuestos que no tienen establecido plazo de vigencia. Este Decreto no ha establecido aún el plazo para la vigencia de los siguientes impuestos:
En el caso que el Ministerio de Hacienda respete el texto del artículo 38 de la Ley 2421/04 los mismos deberán entregar en vigencia a más tardar dentro del año de su publicación en dos diarios de gran circulación. Modificaciones de disposiciones que entrarán en vigencia a partir del 1ro de enero del 2005 Artículo 261 de la Ley Nº 125/91, en su nueva redacción que establece la obligatoriedad de la implementación de sorteos y lotería fiscal con premios en efectivo por un total anual no inferior a Gs. 14.000.000.000 ni superior a Gs. 20.000.000.000. Cabe resaltar que la actual redacción de dicho artículo facultaba al Ministerio de Hacienda a establecer dichos sorteos, sin especificar los premios. Importante. Artículo 33 de la Ley 2421/04 por la cual se obliga a los contribuyentes con facturación igual o superior a Gs. 6.000.000.000 contar con el dictamen impositivo de una auditoria externa y se dispone la posibilidad de contratar una auditoria impositiva anual que sea realizada por empresa o personas físicas del sector privado especializadas en el ramo. En virtud de este mandato, los contribuyentes que facturan sumas superiores a las citadas deberán contar con el dictamen de los auditores a partir del ejercicio 2005. La reglamentación establecerá los requisitos y condiciones para el efecto. En el primero de los casos no queda claro si el informe de auditoria obligatorio será mensual o anual, por ello, y de acuerdo con lo que disponga la reglamentación, podría incluso requerirse su contratación a partir del 1ro de enero del 2005. La derogación de los artículos 40 y 41 de la Ley 125/91 del Impuesto a la Renta de las Actividades Agropecuarias relativos a la publicidad de los valores catastrales y a la vigencia de dicho impuesto. La derogación del Artículo 4 de la Ley 302/93 “Que exonera del pago de tributos las donaciones otorgadas a favor del Estado y de otras instituciones”. Mediante dicho numeral se concedía exoneración de impuestos a la cesión del uso de bienes, así como los servicios de consultorías, la asistencia técnica, las licencias por el uso de marcas, dibujos, modelos industriales, patentes de invención, derechos del autor y otras formas de propiedad industrial o intelectual prestados desde el exterior o por empresas nacionales, en ejecución de las donaciones al Estado. Así mismo a partir de dicha fecha entrará a regir la nueva redacción dada al Articulo 3 de dicha ley por la cual se exonera de impuestos exclusivamente a la introducción al país de los bienes y objetos donados o cedidos en uso, debiendo abonarse las tasas que corresponden por los servicios efectivamente prestados. Con la redacción actual las bienes donados cuentan con una exoneración total de impuestos. La derogación de las exoneraciones tributarias concedidas al Centro Médico Bautista en virtud de la Ley 833/96. El computo del plazo que tiene la Administración Tributaria a los efectos de iniciar el proceso para acceder a las normas de calidad ISO o similar, aplicables a la gestión pública, de conformidad al mandato establecido en el Artículo 40 de la Ley 2421/04. Sin embargo el texto de la Ley dispone que dicho proceso debe iniciarse “dentro del año”. Este cambio de criterio de la ley vía reglamentación pretende iniciar el cómputo de dicho plazo recién a partir del 1ro de enero del 2005. Se deja en suspenso hasta el 28 de febrero de 2005 La derogación del Impuesto a los Actos y documentos que grava la exportación de productos agropecuarios en estado natural dispuesto en el Artículo 128 Numeral 34 de la Ley 125/91. Ello afecta a los exportadores y productores de productos agropecuarios en estado natural. Con esta disposición continuará vigente el Decreto Nº 1.836/04 por el cual se fija la tasa de dicho impuesto hasta dicha fecha. Sin embargo no existe certeza de que posteriormente a dicha fecha quede “derogado dicho impuesto”, puesto que el Ministerio de Hacienda cuenta con un año de plazo para poner en vigencia las nuevas disposiciones de la Ley de Adecuación Fiscal. Por ello no es de extrañar que este plazo sea modificado posteriormente. Se encontrarían vigentes a partir del 7 de julio de 2004 El Artículo 38 de la Ley Nº 2421/04 por el cual se dispone la entrada en vigencia de la Ley. Para los comentarios de este artículo nos remitimos a lo expuesto al inicio del presente análisis. El Artículo 39 de la Ley 2421/04 que obliga la publicación de la Ley y del Decreto que determine su vigencia en dos periódicos de gran circulación de la república. Sin embargo, reiteramos, ello aún no ha sucedido por lo cual, desde mi punto de vista particular, la Ley 2421/04 no está vigente. El Articulo 40 de la Ley 2421/04 que otorga la posibilidad de seguir aplicando regimenes especiales. El Artículo 41 de la Ley 2421/04 que otorga la posibilidad de aplicar proporcionalmente los impuestos cuya vigencia no coincidan con el ejercicio fiscal. MUY IMPORTANTE. El Artículo 42 de la Ley 2421/04 que otorga un mandato legal en el sentido de que “todos los beneficios fiscales acordados por leyes generales o especiales quedarán derogados a partir de la fecha de sanción, promulgación y publicación de esta ley”, salvo aquellos que a la entrada en vigencia de la ley tengan un plazo de aplicación que se encontrara vigente. Ello sería por ejemplo los beneficiarios de la Ley 60/90 quienes conservarán tales beneficios hasta la culminación de dicho plazo. La importancia de este artículo es vital, puesto que una vez que sea publicada la ley en dos periódicos de gran circulación y por lo tanto entren en vigencia, TODAS LAS DEROGACIONES establecidas en el Artículo 35 numeral 2) de la Ley Nº 2421/04 quedan VIGENTES, es decir no se podrán seguir aplicando las mismas, debiendo abonarse los tributos conforme al texto vigente de la Ley. Se adjunta a la presente un trabajo realizado sobre las derogaciones de las leyes especiales. Igualmente deberán quedar sin efecto otras exoneraciones de tributos fiscales internos que no han sido expresamente derogadas o contempladas en la Ley de Adecuación fiscal, como por ejemplo las que rigen para los cuerpos de bomberos (Ley Nº 363/94) para los Clubes de Leones del Distrito M Paraguay (Ley 458/74) y otros. Sin embargo, de acuerdo al criterio interpretativo utilizado por el Ministerio de Hacienda en el Decreto 2939/04 el mismo se atribuye facultades para “reglamentar” la derogación de estas leyes, lo cual traerá inseguridad jurídica a los afectados por dicha disposición. Otras consideraciones:
Nora Lucía Ruoti Cosp |